Dimensiones Tributarias en el Proyecto de Nueva Constitución

6.12.2023

CeCo Chile

Claudio Agostini Ph.D. en Economía, University of Michigan. Profesor Titular de la Facultad de Ingeniería y Ciencias, Universidad Adolfo Ibáñez. Ha publicado artículos académicos en revistas especializadas en temas de Organización Industrial, Antitrust, Finanzas Públicas y Política Tributaria.

La propuesta de nueva Constitución incluye al menos dos normas que la Constitución vigente no tiene y que pueden tener efectos importantes en la política tributaria del país, las cuales me parece relevante comentar.

La primera, es una exención general al pago de impuesto territorial (contribuciones de bienes raíces) para la vivienda principal del propietario. Se permite que, posteriormente y mediante una ley, se establezcan algunas excepciones considerando “en forma conjunta el alto avalúo fiscal de la vivienda principal y los ingresos del contribuyente”.

Los impuestos a las contribuciones de bienes raíces son parte de la política tributaria de un país y son un impuesto más entre los múltiples impuestos utilizados para obtener la recaudación necesaria para financiar el Estado. En este contexto, llama la atención que la exención a un impuesto en particular esté en la Constitución de un país. ¿Por qué solo un impuesto? ¿Por qué este y no otros? En general, no tiene sentido que aspectos tan específicos de la política tributaria de un país sean parte de la Constitución.

“Las propiedades no exentas pagaron impuestos por $379.069 millones el segundo semestre de 2023. En concreto, esta exención beneficia en alrededor de US$435,7 millones semestrales a los dueños del 23,7% de propiedades de más alto valor en Chile. En esta dimensión, la exención puede ser muy regresiva.”

Desde el punto de vista de sus efectos, esta exención puede generar distorsiones importantes. El objetivo del impuesto territorial es cobrar por el uso de bienes públicos locales como recolección de basura, alumbrado público y plazas, razón por la cual la recaudación va a las municipalidades. En este sentido, esta exención disminuye el financiamiento de las municipalidades, el cual va a ser necesario compensar aumentando otros impuestos, los cuales pueden generar distorsiones importantes en la economía o para algunos contribuyentes. El impuesto territorial genera muy pocas distorsiones y tiene costos administrativos, de cumplimiento y de fiscalización relativamente bajos. Por eso, es muy probable que la menor recaudación se termine compensando por impuestos que distorsionan más y aumentan los costos del sistema tributario. En esta dimensión, esta exención genera ineficiencias importantes.

Las ineficiencias pueden ser aún mayores si se toman en cuenta los incentivos que genera esta exención. Por ejemplo, una persona que tiene una segunda vivienda puede traspasarle la propiedad a alguno de sus hijos o a su cónyuge que viven en la misma vivienda, con el objeto de que esa segunda vivienda se declare como primera vivienda de alguno de ellos y así eximirla del pago de contribuciones. ¿El Servicio de Impuestos Internos va a tener que fiscalizar quién vive realmente en cada vivienda para determinar si es primera vivienda o no?

Una segunda dimensión relevante de considerar es respecto a quiénes se benefician con la exención. En Chile hay un total de 8.940.358 propiedades, de las cuales 996.133 son propiedades agrícolas y 7.944.225 son propiedades no agrícolas. De este último total de propiedades, hay 5.724.666 propiedades con destino habitacional, de las cuales el 77,3% está exenta de pago. Además, hoy existen exenciones importantes al impuesto territorial. Una, es que las propiedades acogidas al DFL2 tienen una exención de 50% por 10 años si su superficie es menor a 140 metros cuadrados, por 15 años si la superficie es menor a 100 metros cuadrados y por 20 años si es inferior a 70 metros cuadrados. La otra, a los adultos mayores con ingresos mensuales menores a $866.916 (13,5 UTA anuales) están exentos del pago y para los adultos mayores con ingresos superiores a ese monto, pero inferiores a $1.926.480 (30 UTA anuales), hay una rebaja de 50%.

Las propiedades no exentas pagaron impuestos por $379.069 millones el segundo semestre de 2023. En concreto, esta exención beneficia en alrededor de US$435,7 millones semestrales[1] a los dueños del 23,7% de propiedades de más alto valor en Chile. En esta dimensión, la exención puede ser muy regresiva.

La segunda norma que incluye la propuesta de Nueva Constitución que puede tener efectos importantes en la política tributaria, es el derecho de los contribuyentes para deducir de impuestos los “gastos objetivamente necesarios para la vida, cuidado o desarrollo de la persona y su familia”. Más allá de que, por las mismas razones mencionadas anteriormente, una norma de este tipo no debiera estar en una Constitución, sino que una ley como parte del sistema tributario de un país, esta norma no precisa de qué impuestos se podrían descontar los gastos que menciona. ¿IVA? ¿Contribuciones de bienes raíces? ¿Impuesto a los cigarrillos?

Asumiendo que los gastos se podrían deducir del impuesto al ingreso de las personas naturales, que es lo más razonable, hay varios efectos negativos que se podrían generar. El primero, es poder determinar y cuantificar los gastos objetivamente necesarios. ¿Servicios básicos: agua, electricidad y gas? ¿Internet? ¿Telefonía celular? ¿Ropa? ¿Arriendo? ¿Medicamentos?

Incluso si lograran determinarse en forma acotada, cuáles gastos se pueden deducir y cuáles no, los incentivos para los contribuyentes son para inflar sus gastos todo lo posible y así pagar menos impuestos. La evidencia para algunos países que permiten deducir gastos médicos familiares, es que se generan reparticiones de gastos artificialmente para pagar menos impuestos. Por ejemplo, si entre varios hijos pagaron tratamientos médicos de sus padres en partes iguales, el hijo que tiene más ingresos los reporta 100% ya que es quién más se beneficia con la deducción y luego compensa a sus hermanos con pagos laterales. En general, este tipo de deducciones abre espacios importantes para la elusión y evasión de impuestos, generando distorsiones, inequidades entre quienes pueden hacerlo y quienes no y, además, aumentan los costos de administración y fiscalización del sistema tributario. Por razones de eficiencia es una mala política tributaria.

Por último, la deducción de gastos puede ser muy regresiva. Actualmente, en Chile hay 11.342.763 contribuyentes que son personas naturales, de los cuales un 74,3% está exento de pagar impuestos al ingreso. Esto implica que la deducción de gastos del impuesto al ingreso solo podría favorecer al 25,7% de más altos ingresos. Adicionalmente, hogares con más gastos se pueden beneficiar potencialmente mucho más. Si, por ejemplo, se puede deducir la cuenta del agua ya que claramente es un gasto necesario para la vida, una persona de altos ingresos que tiene una piscina y un jardín grande que es necesario regar obtendría un beneficio mucho mayor que una persona que vive en un departamento y tiene menores ingresos. El impuesto al ingreso en Chile tiene una escala progresiva de tasas que tiene por objetivo darle progresividad al impuesto y que las personas que tienen más ingresos paguen proporcionalmente más impuestos. Las deducciones que permite esta norma atentan directamente contra ese objetivo. Si lo que se busca es, efectivamente, que el impuesto sea menos progresivo, una mucho mejor alternativa es hacerlo directamente y reducir el número de tramos y las tasas que tiene el impuesto al ingreso en Chile.

En conclusión, me parece que estas dos normas en la propuesta de nueva Constitución son parte de la política tributaria de un país y no debieran tener rango constitucional. Independiente de ello, sus efectos me parecen negativos, ya que hacen que el sistema tributario sea más complejo, con mayores costos de administrar y fiscalizar, con mayores costos de cumplimiento para los contribuyentes, son regresivas y generan potenciales distorsiones e ineficiencias importantes en la asignación de recursos en la economía.

[1] El monto de $379.069 millones semestrales equivale a US$435 millones a un tipo de cambio de $870 por dólar.