Dos nacimientos, dos modelos de Estado regulador en México: ¿qué nos dicen los programas anuales de trabajo?

Hay documentos que, sin proponérselo, revelan la arquitectura profunda del Estado. No son reformas constitucionales, ni grandes discursos; son piezas silenciosas: los Programas Anuales de Trabajo (“PAT”). En estos textos, que deberían ordenar la acción pública, se asoman las verdaderas prioridades y concepciones de gobernanza de una institución. Por ello, comparar el primer PAT de la extinta Comisión Federal de Competencia Económica (COFECE) (PAT 2014), su último PAT previo a su desaparición y recorte presupuestal (PAT 2024) y el primer PAT de la Comisión Nacional Antimonopolios (“CNA”) (PAT 2026) corresponde a una forma de entender cómo México ha reimaginado su política de competencia.

«Los PAT no son documentos administrativos; son declaraciones de identidad institucional. Y lo que muestran estos dos nacimientos es claro: la COFECE nació como un regulador técnico, autónomo, evaluable; la CNA nace como un regulador narrativo, administrativo, comunicativo«.

1.      La tensión que define el momento

El primer PAT de la COFECE y el primer PAT de la CNA nacen en circunstancias fundacionales. Ambos buscan orientar el trabajo de una nueva autoridad. Ambos pretenden marcar un rumbo, pero lo hacen desde lógicas tan distintas que la comparación revela una tensión profunda:

• ¿La política de competencia debe construirse desde la técnica o desde la narrativa?
• ¿Desde la medición o desde la comunicación?
• ¿Desde la autonomía o desde la administración?

Esa tensión no es abstracta. Se materializa en la forma en que cada institución concibe su propio plan de trabajo. Y, al hacerlo, muestra dos modelos de Estado que conviven −y compiten− en el diseño institucional mexicano.

2.      Qué es un PAT y cómo debe evaluarse

La gobernanza moderna es clara sobre el papel de un PAT: es el motor de la administración. En México, la Ley de Planeación manda que estos programas se alineen al Plan Nacional de Desarrollo y contengan diagnósticos, objetivos específicos, responsables y, crucialmente, indicadores estratégicos y metas. A nivel internacional, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) señala que estos planes deben operacionalizar estrategias para rendir cuentas sobre el valor real entregado a la ciudadanía.

Inspirados en las mejores prácticas de la OCDE, podemos ubicar la madurez de un PAT en una escala de cuatro categorías:

• Declarativo: enuncia prioridades sin métricas.
• Operativo básico: lista acciones sin indicadores de impacto.
• Programático: modelo informado por el desempeño, con metas claras y seguimiento.
• Estratégico: integra visión multianual, gestión de riesgos y evaluaciones ex ante y ex post para garantizar que cada peso invertido genere bienestar social.

Este marco analítico permite evaluar con rigor los PAT de la COFECE y la CNA sin caer en juicios subjetivos.

3.      Tres contrastes para entender el cambio

Antes de entrar al detalle, conviene ordenar el análisis en tres comparaciones que, vistas en conjunto, permiten entender la magnitud del cambio institucional. La primera contrasta los nacimientos de la COFECE y la CNA; la segunda muestra la evolución interna de la COFECE a lo largo de una década; y la tercera examina si existe continuidad entre el último PAT de la COFECE y el primero de la CNA. Cada comparación ilumina una dimensión distinta del fenómeno, y juntas revelan un cambio más profundo de lo que parece a simple vista.

4.      Tres comparaciones que revelan más de lo que parece

El primer contraste es fundacional. El PAT 2014 de la COFECE es un documento sorprendentemente maduro para una institución recién creada. Define objetivos, acciones, indicadores, metas, unidades de medida y frecuencias de seguimiento. Cada acción está anclada en un plan estratégico multianual. La COFECE nace como una autoridad que se concibe desde la técnica. Su primer PAT crea unidades, emite lineamientos, establece criterios técnicos, diseña agendas de cooperación internacional y fija metas trimestrales; por ejemplo, resolver en 19 días hábiles las concentraciones que notoriamente no representaban riesgos a la competencia. Es un regulador que, desde el día uno, se compromete a ser evaluado. En la tipología anterior, es un PAT programático con vocación estratégica.

El segundo contraste es conceptual. El PAT 2026 de la CNA es breve, narrativo, escrito en lenguaje ciudadano y alineado con el discurso del “Humanismo Mexicano”: poner al ser humano, particularmente a los más pobres, por encima de la acumulación de bienes materiales y la oligarquía. Presenta diez acciones generales, todas razonables, todas importantes, todas necesarias. Sin embargo, ninguna tiene metas, indicadores, plazos, responsables o criterios de priorización. El documento cumple con su función comunicativa: explica qué hace la CNA, por qué importa la competencia y en qué sectores se enfocará. No obstante, no cumple con la función operativa que exige la Ley de Planeación o la OCDE, siendo insuficiente para una autoridad de competencia que aspira a incidir en mercados complejos. En la tipología anterior, es un PAT declarativo.

El tercer contraste es evolutivo. La trayectoria de la COFECE entre 2014 y 2024 muestra un regulador que aprendió, profundizó y sofisticó su planeación. El PAT 2024 mantiene la lógica programática, incorpora la metodología DREAM −que exige que cada acción sea Desafiante, Relevante, Especifica, Alcanzable y Medible−, refina indicadores y consolida un sistema de evaluación institucional. La CNA, en cambio, no retoma esa tradición técnica. No adopta su metodología, ni sus indicadores, ni su enfoque programático. No hay continuidad institucional en la forma de planear. La CNA no es una evolución de la COFECE; es un rediseño con otra lógica.

5.      Lo que cambia no son las personas, sino el Estado regulador

Un matiz importante evita interpretaciones simplistas. Todos los integrantes del Pleno de la COFECE que aprobaron el PAT 2014 y PAT 2024 eran completamente distintos. En cambio, algunos integrantes −que representan una minoría− participaron tanto en la aprobación del PAT 2024 de la COFECE como en la del PAT 2026 de la CNA. Este matiz muestra que la diferencia entre los PAT no se explica por la continuidad de las personas, sino por un cambio estructural. Es el modelo institucional el que cambia, a pesar de la continuidad de algunos individuos.

La COFECE nació como un organismo constitucional autónomo del Ejecutivo Federal que se concibe desde la evidencia. En cambio, la CNA nace como un organismo descentralizado sectorizado a la Secretaría de Economía dentro del Ejecutivo Federal que se concibe desde la narrativa.

Esta diferencia importa, porque define cómo se ejerce la política de competencia: como una política técnica que mide, evalúa y corrige, o como una política comunicativa que orienta, acompaña y prioriza desde la narrativa del bienestar, no desde criterios técnicos.

6.      El riesgo de una narrativa sin métricas

El modelo de Humanismo Mexicano sostiene que el poder solo es “puro y virtuoso cuando se pone al servicio de los demás” y que “el progreso sin justicia es retroceso”. Sin embargo, la justicia social en los mercados no se logra con oratoria, sino con evidencia. Si la CNA no define indicadores, ¿cómo podrá probar que sus acciones realmente benefician a sus ciudadanos? Sin métricas, el poder se vuelve inauditable y el “servicio a los demás” se torna en una promesa imposible de verificar.

Mientras el reporte Government at a Glance 2025 de la OCDE confirma que el 85% de los países miembros ya implementan presupuestos por desempeño para informar sus decisiones gerenciales, la CNA se aleja de esta tendencia global. El paso de un modelo de “evidencia” a uno de “narrativa” es consecuencia directa de la pérdida de autonomía constitucional.

7.      Lo que está en juego

Los PAT no son documentos administrativos; son declaraciones de identidad institucional. Y lo que muestran estos dos nacimientos es claro: la COFECE nació como un regulador técnico, autónomo, evaluable; la CNA nace como un regulador narrativo, administrativo, comunicativo.

Ambos modelos son posibles, pero no son equivalentes. Uno construye capacidades; el otro construye legitimidad discursiva. Uno permite evaluar desempeño; el otro dificulta la rendición de cuentas. Uno organiza la acción pública; el otro la enuncia.

La política de competencia no puede sostenerse solo en narrativa. Requiere métricas, evaluación, capacidades y continuidad técnica. Si la CNA aspira a consolidarse como autoridad moderna, deberá evolucionar a un PAT, al menos, programático. Y si la CNA quiere dar certidumbre a las empresas, necesita ser un regulador que mida, no solo que prometa.

La pregunta que queda para México es simple y profunda: ¿queremos una política de competencia que mida o una que prometa? Los PAT ya dieron la primera respuesta. Sin embargo, la historia institucional muestra que es posible aprender. La CNA no necesita elegir entre técnica y narrativa; necesita que la narrativa sume a la técnica.

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