Lecciones de la OCDE para la recuperación económica: conversación con Antonio Gomes

29.12.2021

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Claves:

A comienzos de 2021, ForoCompetencia conversó con Antonio Gomes, economista y director de competencia de la OCDE, sobre el papel que tiene la política de competencia en la recuperación económica.
Tras casi un año, en tiempos de crisis, inflación e incertidumbre económica en los países, sus consejos para autoridades de competencia parecen seguir plenamente vigentes.
La política de competencia debe formar parte de las políticas económicas de recuperación y no debe considerarse un “lujo” para tiempos de normalidad. Suspender o relajar su aplicación puede profundizar las consecuencias de las crisis antes que ayudar al buen desempeño de los países.
Para subsidios y ayudas estatales, la OCDE recomienda ante todo respetar el principio de neutralidad competitiva, evitar el cortoplacismo en las medidas y limitar su duración, pensando siempre en un escenario de salida.
Los tiempos de recesión o bruscos declives económicos pueden ser una buena oportunidad para impulsar reformas estructurales y procompetitivas, eliminar barreras regulatorias y proponer nuevos marcos para los mercados.

Keys:

At the beginning of 2021, ForoCompetencia spoke with Antonio Gomes, economist and director of competition at the OECD, about the role of competition policy in the economic recovery.
After almost a year, in times of crisis, inflation and economic uncertainty in the countries, his advice to competition authorities seems to remain fully valid.
Competition policy should be part of economic recovery policies and should not be seen as a «luxury» for normal times. Suspending or relaxing its application can deepen the consequences of crises rather than help countries perform well.
For subsidies and state aid, the OECD recommends respecting the principle of competitive neutrality, avoiding short-term perspectives and limiting the measure’s duration, always considering an exit scenario.
Times of recession or sharp economic downturns can be a good opportunity to promote structural and pro-competitive reforms, remove regulatory barriers and propose new frameworks for the markets.

Hace ya casi un año, el Director adjunto de Competencia en la OCDE, Antonio Gomes, conversó con los profesionales que congrega ForoCompetencia en sus Desayunos Virtuales, sobre las recomendaciones de la organización y la contribución fundamental que puede hacer la política de competencia en la recuperación de las economías.

Aunque tiempo ha pasado desde entonces, la amenaza de propagación de nuevas variantes de COVID-19 y meses de incertidumbre económica para 2022 en todos los países, el debate sobre la intersección entre derecho de competencia y crisis económica sigue plenamente vigente. Qué mejor muestra de ello que la preocupación por la inflación y las críticas cruzadas entre demócratas y republicanos en el contexto de la política antimonopolios estadounidense (ver, por ejemplo, las columnas recientes en The New York Times y The Wall Street Journal, esta última suscrita por uno de los comisionados de la FTC).

Gomes, quien antes de integrar la División de Competencia de la OCDE estuvo al mando de la autoridad de competencia portuguesa, propone lecciones que, en días de medidas de estímulo fiscal e intervención estatal, pueden ser plenamente aplicables.

“La política de competencia es una de las herramientas más importantes de la “toolbox” de la política económica en general”

Responder y recuperarnos de la crisis económica que ha suscitado la emergencia del coronavirus será un leitmotiv de los gobiernos por más tiempo del que muchos pensaron a comienzos de 2020, cuando los efectos más agudos del COVID-19 recién se asomaban.

Todas las economías del mundo vivieron bruscas disminuciones en ese año. Y aunque ahora, terminando el 2021, en algunos países permea cierto aire de recuperación, es todavía esperable que el panorama de intensas ayudas estatales, con fuerte inversión pública y el aumento de la deuda fiscal, continúe el 2022.

Como destaca Gomes en su exposición, sería bueno que la política de competencia sea tomada en cuenta por los gobiernos como parte de la solución y no de los problemas. “La política de competencia es una de las herramientas más importantes de la “toolbox” de la política”, explica el economista, y permite no sólo mayor crecimiento, sino también construir economías más “resilientes, inclusivas y sostenibles”, ayuda a reducir las desigualdades y fortalecer la confianza.

Las “enseñanzas de crisis pasadas” según Gomes

Quizá uno de los grandes aprendizajes de la discusión sobre crisis económica y competencia revisitada en estos dos años, es que suspender la aplicación de las leyes antimonopolios no facilita -por el contrario, frena- la recuperación económica (Ver también “Libre competencia bajo pandemia”).

Sobre este punto, Gomes recordó la evidencia disponible a propósito de las políticas de la administración Roosevelt en EE.UU., que –al relajar la persecución de los carteles- habría prolongado la Gran Depresión por más de 7 años.

Un principio similar reiteró el experto para el control de fusiones. En general, rendirse a un escenario de autorizaciones justificadas en la emergencia o el salvataje de las empresas, no resulta un curso de acción recomendable. La polémica fusión de bancos en Reino Unido, Lloyds TSB/HBOS (2008), es un ejemplo llamativo: una adquisición aprobada por razones de estabilidad en medio de la crisis financiera, que finalmente debió ser auxiliada igualmente por el Estado al año siguiente.

Del mismo modo, políticas que Gomes califica de “anticompetitivas”, como barreras a la importación y controles de precio, pueden obstaculizar la recuperación económica. Durante la crisis asiática en Japón, a fines de los años noventa, se llevaron adelante varias de estas acciones, lo que habría desembocado en una “cartelización generalizada” de su economía y una recesión prolongada.

…aunque el apoyo estatal es muchas veces necesario, podría perpetuar empresas ineficientes e inhibir la entrada y expansión de agentes económicos que sí son eficientes, innovadores o más productivos.

Apoyos estatales bien diseñados, sin distorsiones y proporcionales

El Director de Competencia de la OCDE llama a evitar que la inmensa cantidad de apoyos estatales en estos tiempos den pie a “comportamientos oportunistas de las empresas”, quienes siempre tendrán incentivos para “influenciar el marco regulatorio” a su favor y robustecer su poder de mercado.

Por esta razón, las autoridades de competencia son esenciales y deben estar alerta en caso de que políticos o agentes del gobierno –buscando beneficios de corto plazo– elaboren “respuestas mal diseñadas”, que tengan consecuencias duraderas y nocivas en las estructuras de mercado.

A juicio de Gomes, la institucionalidad de competencia puede ayudar, en primer lugar, en asegurar que los gobiernos respeten el principio de neutralidad competitiva cuando implementan políticas de apoyo estatal.

Las agencias usualmente conocen mejor los mercados y muchas veces pueden medir con mayor precisión cuáles propuestas resultarán en distorsiones y cuáles no lo harán, qué acciones podrían perjudicar o beneficiar en el largo plazo a los mercados y a los consumidores.

Tal como hemos señalado anteriormente (“Libre Competencia y ayudas estatales: el caso chileno”), aunque el apoyo estatal es muchas veces necesario, podría perpetuar empresas ineficientes e inhibir la entrada y expansión de agentes económicos que sí son eficientes, innovadores o más productivos.

En recomendaciones específicas para la abogacía de la competencia, Gomes sugiere que las empresas que reciben ayudas deben tener ciertas cargas, como acreditar que su mal estado económico se debe a la actual emergencia del COVID-19 y que no es previo a la pandemia.

El economista de la OCDE recalca también que las medidas han de ser proporcionales, y que el punto de comparación necesariamente ha de ser un escenario hipotético en el que no existe coronavirus. De este modo, se espera que las ayudas resarzan lo que corresponde a la crisis y no subsidien más de la cuenta.

Similar a lo que ha dicho la misma organización en sus documentos oficiales, Gomes destaca que la intervención estatal podría centrarse en redireccionar actividades. En otras palabras, no esperaría que todo tipo de apoyo se mantenga para industrias con tecnologías obsoletas, lo que es especialmente relevante en contextos de cambio climático.

Las autoridades de competencia también podrían influir en que algunos de estos apoyos puedan ser devueltos con posterioridad. Aunque reconoce que es una exigencia compleja, Gomes la estima justificada en mercados donde hay mucha incertidumbre.

Lo mismo aplicaría con la posibilidad de imponer medidas compensatorias o remedios, cuando se trate de ayudas estatales muy selectivas, con beneficios menores a los efectos negativos que provocarán en la competencia. La aerolínea alemana Lufthansa, por ejemplo, fue obligada por la Comisión Europea a liberar ciertas franjas horarias en aeropuertos congestionados para viabilizar el ingreso de competidores, como condición para recibir la ayuda estatal.

Las agencias de competencia también podrían asesorar en diseñar la salida o término de las medidas –en lo posible, en su propia definición– para garantizar una “salida amigable”, ya que el apoyo del gobierno puede crear dependencia. El gobierno puede transformarse en un donador permanente, y este es un mal escenario –según explica Gomes–.

La crisis como oportunidad de reforma y de priorización de enforcement

Gomes reitera en varios pasajes de la exposición que las autoridades de competencia deben ser parte de la respuesta a la crisis. A su juicio, en escenarios de turbación económica, “pueden ser buenas consejeras a la hora de determinar dónde hacer reformas estructurales procompetitivas”.

La crisis es una oportunidad para reformar. Identificar sectores, mercados con barreras a la competencia, y buscar guiarlos en términos más favorables para la competencia. “Hay un mundo de mercados en que las autoridades de competencia se pueden involucrar” –sostiene el experto– “pueden juntar recomendaciones pasadas, insistir a los gobiernos”.

Un buen ejemplo ha sido el de los estudios de mercado. Gomes se detuvo en los ejemplos de México y España. La autoridad mexicana (COFECE) ha llevado a cabo estudios en medicamentos, transporte y logística y sector bancario. La autoridad española (CNMC) también ha lanzado varias iniciativas en este tiempo para destrabar varios mercados.

Gomes dejó en claro su opinión: la competencia no es un “bien político de lujo” para cuando las cosas están bien. Se trata de un poder público para ser utilizado también en tiempos de crisis. Los gobiernos deben tener en cuenta las consecuencias de su actuar en los mercados y apoyarse en quienes están en una mejor posición para medir esas consecuencias. Menos competencia, normalmente se traduce en menos productividad, menos crecimiento y mayor perjuicio para el consumidor.

La OECD partió como uno de los primeros ejemplos de colaboración internacional moderna en tiempos de crisis, a la siga del Plan Marshall. Por esta razón, hemos dado cobertura a varios materiales de su autoría el último tiempo, que decantan orientaciones y guías para las economías en diversas áreas de la política de competencia. Al fin y al cabo, como explica Gomes en su exposición, “esta pandemia nos ha recordado que ningún país solo puede enfrentar tal amenaza” y que, por lo mismo, “desafíos globales exigen soluciones globales”.