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Las autoridades de competencia de países pertenecientes a la OCDE han acumulado experiencia significativa en la evaluación del poder de mercado en los mercados digitales. Sin embargo, en muchas situaciones, la aplicación concreta de este concepto ha sufrido adaptaciones importantes para adecuarse a los desafíos distintivos del sector tecnológico.
¿Cómo aplican y adaptan las autoridades de competencia el concepto de poder de mercado cuando se trata de evaluar productos y servicios digitales?
Recientemente, la OCDE liberó una serie de background papers que pretenden abrir el debate sobre temas de frontera, como el poder de mercado en la economía digital, en diversas sesiones de discusión que sostendrá el Comité de Competencia del organismo durante el mes de junio. Además del documento aquí analizado, en CeCo repasamos los background papers sobre la economía del comportamiento y libre competencia, Cooperación internacional y lecciones de otras áreas de regulación, Medidas previsionales, Poder de compra y carteles, y Revisión de fusiones ex post.
El background paper “The Evolving Concept of Market Power in the Digital Economy”, preparado por James Mancini de la División de Competencia de la OCDE y su equipo, hace un repaso de los principales conceptos y factores que han contribuido a delinear el concepto de poder de mercado dentro de los mercados digitales, para luego explorar nuevos conceptos que se han propuesto para complementarlo o reemplazarlo.
Como veremos, el informe postula que, si bien la nueva terminología a ratos intenta desmarcarse de la idea de poder de mercado, a final de cuentas, suelen estar de alguna manera relacionados. El desafío consiste en despejar las ambigüedades aún existentes en el uso y aplicación de estos nuevos conceptos en el mundo digital.
¿Qué tiene de distintiva la evaluación del poder del mercado digital en relación con sectores más tradicionales? En primer lugar, el informe señala que las participaciones de mercado -herramienta que por sí sola nunca ha sido una prueba completa ni suficiente del poder de mercado (ver nuestro Glosario aquí)-, pueden encontrarse con aún más limitaciones para proporcionar una imagen preliminar del grado de sustitución en el mercado digital.
En particular, el uso de cuotas de mercado falla en no considerar las presiones competitivas desde el punto un punto de vista dinámico, al poner su énfasis en un mercado de producto definido y estático. El potencial de que los mercados hagan tipping -lo que permite a plataformas ganarse todo el mercado- y la existencia de presiones competitivas de potenciales entrantes son algunas de esas dinámicas.
La naturaleza multi-lados de las plataformas presentan un desafío adicional. Elegir un lado del mercado para medir el poder de mercado inducirá a error, especialmente cuando el consumo de un lado está subsidiado de forma cruzada por otro, como con la publicidad digital en motores de búsqueda (Google).
Las autoridades de competencia -y la literatura académica- han identificado una variedad de factores que han contribuido en el creciente poder de mercado del sector digital. El informe de la OCDE señala 9 conceptos: efectos en red, economías de escala, multi-homing, datos, economías de alcance, costos de cambio, efectos de marca, diferenciación de productos y poder de compra. A continuación detallamos algunos de estos elementos.
Los efectos de red han sido identificados como entre los principales contribuyentes tanto en la reducción de sustitución de productos como en la creación de barreras de entrada que limitan la competencia en los mercados digitales (para más detalle, ver nuestro glosario sobre mercados de dos lados *aquí*).
Según indica el informe, los mercados digitales pueden exhibir ciertas características que amplifican estos efectos. En el caso de los efectos de red directos, un aumento en el uso de un servicio digital aumenta el valor del servicio, atrayendo así a más usuarios y creando un ciclo que se perpetúa a sí mismo. Por ejemplo, la Comisión Australiana de Competencia y Consumidores (ACCC) observó que este proceso ocurría con respecto a motores de búsqueda en línea tales como Google o Bing (ACCC, 2019).
Con respecto a los efectos de red indirectos, el mecanismo es similar: un crecimiento de usuarios en un lado de cierta plataforma aumenta el valor en el otro lado, por ejemplo, para las empresas de publicidad en línea y otros anunciantes. Esto, a su vez, incentiva mayor inversión en la plataforma, atrayendo a más usuarios, como señaló la Comisión Europea en el caso Google Search (Caso AT.40411, 2019).
Con todo, autoridades de competencia a nivel internacional también han reconocido que los efectos en red pueden tener efectos ambiguos en la competencia (Bundeskartellamt, 2016), por lo que la contribución potencial de los efectos de red al poder de mercado debe evaluarse caso a caso. Así, entre los elementos a los que habría que prestar más atención, el informe menciona el grado de interoperabilidad existente; si las externalidades fluyen en más de una dirección en la plataforma; si solo algunas empresas pueden beneficiarse de los efectos de red; y si los efectos de red son de amplio alcance o más bien locales.
Las autoridades de competencia también han considerado el multi-homing -el uso y/o consumo de múltiples productos digitales al mismo tiempo- al evaluar el poder de mercado de las empresas digitales. Esto se debe a que la preferencia de los consumidores a participar en multi-homing por sobre el single-homing puede afectar significativamente dinámica competitiva en un mercado.
Según describe el informe OCDE, si los usuarios prefieren el single-homing, las empresas tenderán a competir por la exclusividad de las actividades de los usuarios. En cambio, si los usuarios prefieren el multi-homing, las empresas ya no buscarán competir por los usuarios, y la competencia se dará a un nivel más granular, por ejemplo, sobre la base de una transacción individual o por un porcentaje de la atención del usuario.
Varias autoridades han destacado la presencia de multi-homing como un factor que puede mitigar la durabilidad del poder de mercado, al facilitar la entrada de nuevos servicios digitales. Sin embargo, tampoco es garantía de una competencia dinámica, como han señalado agencias de competencia tales como la alemana y la francesa (Autorité de la concurrence y Bundeskartellamt, 2016). Por lo tanto, también es necesaria una evaluación del contexto específico del multi-homing en un mercado.
Las economías de alcance – cuando es más barato producir dos productos juntos por una sola empresa- desempeñan un papel clave en muchos mercados digitales, en particular aquellos organizados en ecosistemas de productos interconectados, que implican dinámicas únicas en relación con los mercados no digitales (Bourreau, 2020; Fletcher, 2020).
Por el lado de la oferta, estas dinámicas permiten que los datos, la experiencia, la infraestructura digital y los canales de venta establecidos se compartan entre diferentes productos digitales. Por el lado de la demanda, pueden proporcionar a los consumidores una «ventanilla única» y conveniente a diversos servicios.
El informe OCDE señala dos formas en que las autoridades de competencia han reconocido las economías de alcance como contribuyentes al poder de mercado. Primero, el poder en un mercado en particular puede apalancarse a nuevos mercados, sobre todo cuando se trata del uso y combinación de datos de usuarios. Por ejemplo, en la decisión Google/Fitbit, la Comisión Europea advirtió sobre el potencial de los datos de Fitbit sobre la salud de sus usuarios para fortalecer el dominio de Google en la publicidad de búsqueda en línea (para más detalle sobre la fusión, ver nota CeCo aquí).
En segundo lugar, los vínculos entre productos digitales pueden ser una estrategia para defender el poder de mercado en los mercados originales de una empresa. Cuando productos digitales se atan o empaquetan, los nuevos participantes pueden enfrentar barreras de entrada importantes, obligando a los competidores a competir de la misma manera.
Está bien establecido que los costos de cambio pueden contribuir al poder de mercado. Al disuadir a los consumidores de cambiar de productos, pueden dificultar la entrada y atenuar la intensidad de la competencia entre incumbentes.
En los mercados digitales, señala indica el informe, los costos de cambio pueden tomar varias formas: pérdida de datos, el tiempo necesario para configurar una nueva cuenta o volver a ingresar información, funcionalidad reducida de productos relacionados debido a la falta de interoperabilidad e incluso el tiempo necesario para aprender nuevos sistemas.
Por ejemplo, la agencia de competencia australiana señaló que cambiar entre dispositivos móviles de Apple y Google podría hacer que los consumidores pierdan las aplicaciones que compraron y otras suscripciones (ACCC, 2021).
La lealtad a la marca e inercia del consumidor son otros factores que contribuyen en los costos de cambio, amplificando los vínculos entre los productos dentro de los ecosistemas de una empresa.
La naturaleza dinámica y cambiante del sector digital ha generado la aparición de nuevos conceptos y formas de entender la influencia de las empresas digitales en la economía y en la sociedad que pretenden complementar o, incluso, reemplazar el uso del concepto convencional de poder de mercado.
En un esfuerzo por clasificar la gran variedad de nueva terminología, el informe indica que, en definitiva, es posible agrupar todos los términos según su relación con el poder de mercado: (i) conceptos que se enfocan en los distintos tipos de “poder” que tienen las empresas digitales; (ii) conceptos desarrollados para delimitar la influencia específica de empresas digitales en el contexto de nuevas regulaciones; y (iii) conceptos relacionados con el poder de negociación que tienen una serie de plataformas.
En el contexto de plataformas digitales, ha surgido una serie de terminología que, de acuerdo al informe, son distintas facetas del poder de mercado que muchas de ellas poseen.
Conceptos tales como poder de plataforma y poder de intermediación se refieren ambos esencialmente a lo mismo, mirados desde distintos ángulos. Ambos buscan enfatizar el hecho de que el análisis de estos mercados multilaterales debe ser diferente al análisis convencional que se hace en mercados unilaterales. En particular, el poder de mercado en estos casos se manifestará en el conjunto general de precios y otras variables competitivas en toda la plataforma, por lo que cada lado de la plataforma debe evaluarse también conjuntamente.
El poder de portafolio, por otro lado, se refiere a la capacidad de una empresa para ejercer poder de mercado en virtud de la cartera o gama de productos que tiene. Por lo tanto, este concepto intenta capturar una fuente potencial de poder de mercado y puede ser particularmente relevante en los mercados digitales dada la importancia de los modelos de negocios de ecosistemas y conglomerados.
Luego, términos tales como gatekeeper, estatus de mercado estratégico y empresas de importancia primordial para la competencia entre mercados (paramount significance) son designaciones y categorías que han sido introducidas para abordar los problemas de competencia digital desde un punto de vista regulatorio. Y si bien estos conceptos suelen hacer referencia más o menos explícita a problemas de poder de mercado, estas también van más allá de tales preocupaciones.
El concepto de gatekeeper está en el centro de la nueva Ley de Mercados Digitales europea (Digital Markets Act o DMA). Para la DMA, desde el momento en que un agente económico que provea “servicios esenciales de plataforma” sea calificado como gatekeeper, éste quedará sujeto a obligaciones regulatorias específicas. El status de gatekeeper de una compañía se determinará a partir de ciertos parámetros cuantitativos (para más detalle sobre la DMA, ver nota CeCo aquí).
Desde hace poco, en Alemania sucede algo similar: el artículo 19(a) de la “German Competition Act” (GWB) faculta a la Bundeskartellamt a imponer medidas preventivas hacia aquellas empresas que revistan una “importancia primordial para la competencia entre mercados” (ver investigación CeCo de Germán Johannsen que aborda en detalle esta legislación aquí).
Finalmente, las asimetrías en el poder de negociación y la dependencia económica son conceptos establecidos que se han identificado como relevantes en varias jurisdicciones.
El concepto de una posición negociadora superior, por ejemplo, es parte de la ley de competencia en Hungría, Corea y Japón (Moussis y Yamada). Las empresas que caen en esta categoría tienen prohibido imponer ciertos términos de condiciones a sus contrapartes.
A primera vista, ninguno de estos términos se relaciona directamente en el poder de mercado. Sin embargo, algunos han sugerido considerar estas preocupaciones en el contexto de los abusos de posición dominante de carácter explotativo -y, por lo tanto, relacionándolo con el poder de mercado-, cuando sea relevante (Bougette, Budzinski & Marty, 2019).
El informe concluye con algunos desafíos para las autoridades de competencia que surgen a propósito de la ambigüedad aún presente en el uso y aplicación de esta nueva terminología.
Por ejemplo, es posible que existan ciertas tensiones entre las nuevas designaciones regulatorias –gatekepeer, paramount significance– y el modo de probar la posición dominante por parte de las autoridades de competencia: ¿Podría ser más fácil determinar la dominancia de empresas por el hecho de estar bajo estas designaciones regulatorias? ¿El hecho de que una empresa no haya sido designada sugerirá una falta de posición dominante, o al menos será utilizado por las empresas para argumentar a favor de tal resultado? Como se discutió anteriormente, algunas preocupaciones regulatorias están relacionadas con conductas de empresas que aún no son dominantes, y puede darse el caso de que una designación basada en una empresa que tenga algún grado de poder de mercado sea demasiado amplia para ser significativa.
Esta ambigüedad también puede dar lugar a divergencias entre jurisdicciones en cuanto a los nuevos conceptos regulatorios, según indica el informe.
En definitiva, concluye el documento, pese al aún largo camino por recorrer, el poder de mercado seguirá siendo una brújula confiable para guiar el desarrollo de mejores políticas de competencia.
La mesa de debate de la OCDE, que explora cómo las agencias de competencia deberían abordar el poder de mercado en el mundo digital, se llevará a cabo el 22 de junio de 2022 en París. Contará con la participación de Herbert Hovenkamp (Académico, Universidad de Pennsylvania), Orla Lynskey (Profesora asociada en London School of Economics), John Mark Newman (Subdirector de la oficina de competencia de la FTC), Alexandre de Streel (Profesor, Universidad de Namur y CERRE) y Masako Wakui (Profesora, Kyoto University).
Enlaces relacionados:
OCDE – Background note
