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Recientemente, la OCDE publicó una serie de background notes que buscan plantear o profundizar el debate sobre diversos temas de libre competencia. En CeCo repasamos algunos de estos artículos, específicamente los referidos a competencia y democracia, fintechs y finanzas abiertas, mercado del cuidado de personas, investigaciones de carteles, fusiones transfronterizas, estándar probatorio, conceptos de moat y entrehcment, medidas cautelares y presunciones estructurales.
En esta nota se revisa el documento “Pro-competitive Industrial Policy”, elaborado por Wouter Meester (División de Competencia de la OCDE).
La política industrial (PI) continúa siendo un tema controvertido entre las herramientas económicas que un gobierno dispone para alcanzar objetivos económicos o sociales. A pesar de una disminución en el uso de este tipo de medidas a finales del siglo XX, debido a la prominencia de una doctrina económica liberal (laissez faire), economías avanzadas como Estados Unidos, China, Japón y Canadá están volviendo a apostar por un Estado más involucrado en la asignación de recursos en sectores estratégicos de la economía. Cabe mencionar a los “Tigres Asiáticos” (como la República de Corea y Singapur), cuyo éxito económico actual en parte se explica por las PIs aplicadas a finales del siglo XX (p. ej., inversión en infraestructura, subsidios, créditos baratos e incluso aranceles).
En particular, la aparición y prevalencia de eventos externos disruptivos (por ejemplo, pandemias, avance de tecnologías digitales, cambio climático, crisis financieras y tensiones geopolíticas) advierten sobre la necesidad de los gobiernos de introducir incentivos pertinentes para lograr que los mercados, manteniendo su libre funcionamiento, asignen de manera eficiente recursos para alcanzar objetivos de innovación, inserción en mercados globales, o, simplemente, mayor competencia.
Esta nota, junto con referirse al reporte de la OCDE, aborda la situación de Perú en materia de política industrial, donde, al igual que en muchos países de Latinoamérica, esta política ha fallado previamente.
En el pasado, experiencias negativas han resaltado las posibles deficiencias de este tipo de intervenciones. Por ejemplo, para Latinoamérica, el modelo de sustitución de importaciones adoptado a mediados del siglo XX ilustra de forma ejemplar estos problemas. En efecto, a pesar de un breve periodo de altas tasas de crecimiento, especialmente para Brasil y México, este esquema mostró muestras de agotamiento a partir de la década de 1970: las tasas de protección efectiva hacia las industrias de sustitución necesarias para hacer rentables las inversiones, y los pagos por licenciamiento y regalías para hacer uso de tecnologías extranjeras, hicieron a esta política fiscalmente insostenible.
Adicionalmente, las ganancias generadas por este modelo tendían a concentrarse en un grupo reducido de empresas beneficiadas por políticas de protección, lo que limitaba la distribución de estos beneficios hacia otros sectores productivos. Como resultado, no se lograron los encadenamientos verticales esperados ni se incentivó suficientemente la demanda dentro de la economía.
En la actualidad, sin embargo, existen diversas herramientas de PI que pueden contrarrestar estos efectos negativos. En este contexto, el reporte OCDE describe algunos lineamientos que las autoridades (incluyendo las de competencia, en calidad de posibles asesores del diseño de PIs), pueden poner en práctica para evitar introducir distorsiones significativas al mercado.
El documento de la OCDE es explícito en afirmar que la relación entre la política de competencia y la política industrial puede, en muchos casos, propender a objetivos contradictorios. Un ejemplo de esto es la visión sobre la figura de “campeón nacional” (i.e., principal empresa de un país o región, en un sector determinado), que puede ser bien visto por la PI pero mal visto por la competencia. Así ocurrió con el rechazo por parte de la Comisión Europea de la fusión Siemens/Alstom (2019), en el mercado de transporte de trenes.
Sin embargo, ante el incremento actual del uso de la política industrial, conviene explorar cómo estas dos herramientas pueden, también, formar un círculo virtuoso para la economía.
Así, si definimos la PI como aquellas intervenciones del Estado que tienen por objetivo subsanar ciertas fallas de mercado (p. ej., externalidades de información), esta puede alinearse con los objetivos del derecho de la competencia (i.e., eliminar restricciones a la competencia y propender a mercados eficientes). Así, por ejemplo, el involucramiento del Estado en la creación o desarrollo de un mercado, puede anticipar y mitigar dichas fallas (ver nota CeCo sobre libro “Estado Emprendedor” de Mazzucato). Esta estrategia recibió protagonismo en Estados Unidos durante la gestión del ex-presidente Biden, que resaltó la habilidad del país en “darle forma a industrias pro-competitivas, evitando tener que lidiar con los efectos anti-competitivos después”(Boushley, 2023).
Asimismo, prácticas recientes en EE.UU. demuestran la capacidad de la PI para promover la competencia en industrias que no han alcanzado niveles óptimos de competencia. En 2022, el gobierno americano gastó mil millones de dólares para fomentar la competencia en la industria del empaquetado de carnes, en la cual cuatro empresas controlaban más del 70% del procesamiento de carne vacuna y de cerdo. Las medidas impulsadas incluyen subvenciones destinadas a nuevos competidores, fortalecimiento de fiscalización en el sector y publicación de informes sobre las condiciones de entrada a la industria, entre otras acciones. Al día de hoy, estas medidas han logrado aumentar la resiliencia y la capacidad de los productores más pequeños.
Más allá del alineamiento general de ambas políticas, hay recomendaciones específicas que pueden ser de utilidad al momento de poner en práctica una iniciativa de política industrial (en términos de diseño, ejecución, y seguimiento de la PI).
En cuanto a las intervenciones de PI, el informe resalta dos puntos focales para la elección de sectores sobre los cuales aplicarlas. En primer lugar, se sugiere a los gobiernos concentrarse en industrias que aún no se han desarrollado en el mercado local, reduciendo la probabilidad de distorsionar el funcionamiento de un mercado existente. En el caso de Latinoamérica, por ejemplo, se podrían priorizar industrias de uso intensivo en tecnología, dada su aún incipiente impacto en nuestras economías (ver artículo de M. Abarca sobre mercados digitales incipientes).
En segundo lugar, el reporte OCDE sugiere dar preferencia al uso de instrumentos horizontales que intervengan sobre la demanda. Así, los efectos de esta herramienta aplicarían para todas las empresas de un sector, independientemente de su actividad, tecnología o locación. Ejemplos de esto son la inversión en infraestructura y educación, la regulación en los estándares de un producto, la intervención en la contratación pública, la aplicación de campañas de concientización, el otorgamiento de beneficios tributarios por gastos en I+D o nudges. En esta línea, el informe de la OCDE resalta la importancia de que las políticas no se concentren en un puñado de “empresas elegidas” (cherry-picking), sino que estas deben desplegarse en un marco regulatorio con neutralidad competitiva.
Finalmente, el informe aborda el uso de dos mecanismos que pueden ser incluidos en el diseño de la PI para hacerla más efectiva: condicionalidades y salvaguardias. Por un lado, las condicionalidades establecen obligaciones claras (ex ante o ex post) dirigidas a garantizar que las firmas realicen inversiones o alcancen metas específicas de desempeño, lo cual ayuda a alinear los resultados con objetivos cuidadosamente definidos, y a evitar la asignación de recursos a empresas que no cumplan con los estándares exigidos. Por otro lado, las salvaguardas pueden ser caracterizadas como reglas que anulan el apoyo estatal ante conductas corporativas de carácter “extractivo”, de modo que se reduzca el riesgo de que las inversiones públicas terminen favoreciendo la maximización de valor para accionistas a expensas de la innovación de largo plazo.
A pesar del tono optimista del informe de la OCDE, un artículo publicado en la plataforma del Fondo Monetario Internacional (FMI) afirma que existen alternativas más eficaces para alcanzar los objetivos que se buscan a través de la PI. De acuerdo con el artículo mencionado, las políticas fiscales bien concebidas, que apoyan la innovación, la difusión de tecnología y la investigación básica, pueden generar un mayor crecimiento en los países y acelerar el desarrollo en las industrias que prioricen los gobiernos.
En esa línea, a finales del 2023, los investigadores Juhász et al publicaron un artículo sintetizando los resultados de un estudio que identificó y analizó PIs implementadas a nivel mundial en el periodo 2009-2020. Uno de los hallazgos más interesantes es el factor de riqueza entre los países que más implementan este tipo de políticas (la mayoría pertenecían al quintil superior en riqueza), y el hecho de que, en la práctica, las políticas parecen estar diseñadas para algunas empresas “escogidas”.
Estos hallazgos resultan especialmente relevantes para un país como Perú, donde la implementación de políticas industriales de corte tecnocrático, centradas en empresas específicas, puede enfrentar serias limitaciones fiscales y administrativas. Adicionalmente, como destacan los autores, la creciente adopción de estas herramientas por parte de las economías más grandes podría agravar la brecha competitiva, sobre todo para aquellas naciones con menor poder económico, que luchan por insertarse de manera efectiva en los mercados internacionales. En ese sentido, el hecho de que, en promedio, se favorezcan sectores con ventajas comparativas ya consolidadas reaviva el debate en torno a la eficacia de “elegir ganadores” en contextos donde el tejido productivo aún no se ha desarrollado plenamente ni cuenta con los recursos institucionales suficientes para sostener intervenciones complejas de este tipo.
*María Alejandra Ramos C. es economista de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Asistente de investigación de CeCo Perú.
