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La semana pasada, la OCDE publicó su background note sobre subsidios, competencia y comercio (en adelante, “Reporte”). Lo anterior, en el contexto de que se ha prestado menos atención al rol que los subsidios pueden tener en el ejercicio de las leyes de competencia.
Los subsidios fueron uno de los principales mecanismos de intervención luego de la crisis financiera del año 2008. Sin embargo, aun luego de terminada la crisis, su uso ha seguido creciendo de forma acelerada. De hecho, entre los años 2008 y 2020, el número de subsidios vigentes por año en el mundo ha aumentado de 48 a 5.081. Hay muchas razones que explican esta tendencia; en los últimos años, la crisis sanitaria producto del COVID-19, las interrupciones en las cadenas de producción globales, el cambio climático y la transformación digital.
A la luz de este Reporte, esta nota aborda la manera en que los subsidios inciden en la competencia de los mercados, y cómo estos efectos pueden ser incorporados en los análisis elaborados por las autoridades de competencia. En particular, la existencia de subsidios puede hacer que el control de fusiones y la determinación de precios predatorios sean procedimientos más complejos.
Los subsidios son una contribución financiera “no correspondida” (es decir, que no espera una contribución equivalente a cambio), otorgada a un receptor —de forma directa o indirecta— mediante el uso de recursos públicos. La entrega de esta contribución supone una ventaja al beneficiario respecto de sus competidores (IMF, 2022).
En la práctica, los subsidios se pueden aplicar de distintas maneras: gasto público directo, beneficios tributarios, inyecciones de capital, créditos blandos, provisión de bienes y servicios públicos, compras públicas en términos favorables, apoyo a los precios (i.e., aumentos o disminuciones artificiales en los precios), entre otros. Estas medidas pueden implementarse a nivel supranacional, nacional, regional o local.
Asimismo, la finalidad de los subsidios es variada. Así, estos pueden ser utilizados para rescatar empresas en contextos de crisis financiera (como la ya aludida del 2008), fomentar el desarrollo y la innovación tecnológica de frontera (donde la inversión privada puede ser insuficiente), mantener niveles mínimos de empleo en la economía, o apoyar a empresas que proveen servicios a consumidores vulnerables. A modo de ejemplo, el artículo 107 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, si bien prohíbe la ayuda estatal (state aid) como regla general, luego establece un catálogo de excepciones en que esta sí se permite (aunque sometida a la revisión previa de la Comisión Europea).
Ahora bien, existe bastante evidencia sobre la naturaleza potencialmente distorsionadora de los subsidios para los mercados. Los subsidios pueden afectar la estructura de costos e ingresos de una empresa, alterando tanto sus propias decisiones estratégicas, como la de sus competidores. Así, por ejemplo, un competidor no subvencionado podría decidir no entrar en el mercado. Alternativamente, podría perder una cuota del mercado o, incluso, verse obligados a salir del mercado, a pesar de ser potencialmente más eficiente o innovador que la empresa subsidiada.
Por otro lado, los subsidios pueden afectar la estructura, el funcionamiento, y el resultado del mercado dentro y fuera de las fronteras. En este sentido, el hecho de que la entrega de subsidios se asocie a contextos poco transparentes, implica que las discrepancias respecto al uso de subsidios puedan generar tensiones en las relaciones comerciales entre los países.
En la práctica, estas tensiones se pueden asociar al alza de «medidas compensatorias» (countervailing measures) implementadas en los últimos veinte años, tal como se muestra en el siguiente gráfico:
Gráfico 1: Número de subsidios vigente por año, a nivel global (2008-2020)
Fuente: Figura Nº3 del Reporte, p. 9.
Las medidas compensatorias son impuestos o cargos fijados por una autoridad nacional sobre un bien importado, y que tienen por objeto neutralizar el daño causado a la industria nacional cuando se detecta que dicho bien goza de subsidios en el país exportador. A nivel multilateral, los requisitos de estas medidas se encuentran reguladas en el Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias de la Organización Mundial de Comercio (entre otros instrumentos multilaterales).
A pesar de lo anterior, un aspecto menos discutido es el efecto de los subsidios sobre el análisis de los mercados y la libre competencia. El hecho de que un subsidio sea “bueno” o “malo” va a depender, por un lado, del objetivo para el cual fue diseñado y, por otro lado, del impacto que este genera en distintos agentes económicos. En el marco de la evaluación que deben realizar las autoridades de competencia, los efectos de los subsidios se analizan en torno a su capacidad para corregir distorsiones y mejorar la eficiencia en los mercados.
Los riesgos anticompetitivos de los subsidios gubernamentales se refieren a situaciones en que el subsidio le otorga un respaldo financiero a un competidor (“deep pockets”), y este respaldo se traduce en una ventaja competitiva para el beneficiario, , afectando el principio de neutralidad competitiva (o “cancha pareja”). Además, este incremento en la solidez financiera de la empresa subsidiada puede favorecer la aparición o el fortalecimiento de una posición dominante en el mercado.
A la luz de lo anterior, distintas investigaciones han indagado sobre los riesgos anticompetitivos de los subsidios gubernamentales. Por ejemplo, Fresard (2010) evidenció que mayores reservas de efectivo conducen a un aumento sistemático de la participación de mercado en el tiempo, a expensas de las participaciones del resto de los participantes del mercado. Además, el autor observó que este efecto se acentúa cuando el resto de los competidores enfrentan restricciones financieras.
Otros autores han estudiado si los subsidios gubernamentales pueden favorecer la presencia de barreras de entrada. Esto pues la solidez financiera de la empresa que recibe el subsidio puede disuadir a potenciales entrantes (especialmente en industrias con altos costos hundidos y/o economías de escala). En esta línea, Boutin et al. (2012) mostraron que la entrada en la industria manufacturera francesa está inversamente relacionada con la cantidad de liquidez que tienen los grupos de empresas afiliadas a los incumbentes. Es decir, mientras más liquidez tengan los grupos de negocios asociados a los incumbentes, menor sería la posibilidad de entrada en dicho mercado. Del mismo modo, los autores observan que la entrada en esta industria aumenta cuando la cantidad de efectivo aumenta entre los entrantes del mercado.
Ahora bien, otro riesgo anticompetitivo de los subsidios que ha sido estudiado se produce cuando el aumento del respaldo financiero permite que el beneficiario abuse de su posición dominante, por ejemplo, a través de precios predatorios. La intuición detrás de esto es que un competidor que goza de un respaldo financiero producto de un subsidio, puede fijar sus precios por debajo de los costos de su competencia con el fin de debilitar su posición financiera y, eventualmente, forzarlo a abandonar el mercado.
Según el Reporte, las autoridades de competencia rara vez incluyen a los subsidios de forma explícita en los análisis que evalúan la presencia de dominancia en los mercados. Entre los pocos casos que han hecho referencia a los subsidios, muchos de ellos corresponden a operaciones de concentración. En estos casos, los subsidios han sido analizados de dos formas: (i) desde el punto de vista de la ofensa (“subsidy offence”); y, (ii) desde el punto de vista de la defensa (“subsidy defence”).
En el primer caso, los subsidios son analizados como un factor de riesgo, por cuanto se refiere a situaciones en que una de las partes recibe un subsidio, haciendo que la entidad fusionada posea una ventaja frente a sus competidores. En el segundo caso, los subsidios son entendidos como un factor que mitiga los riesgos, ya que se refiere a situaciones en que uno de los competidores de la entidad fusionada está siendo subsidiada (es decir, el subsidio es evaluado en términos de su capacidad para mitigar los riesgos competitivos asociados a la fusión.
Ahora bien, también ha habido casos en que la exclusión de las fusiones en el análisis competitivo ha generado problemas en el futuro. En el caso CNRC/Pirelli, en el año 2015, la Comisión Europea aprobó sin condiciones la adquisición de Pirelli por parte de una empresa estatal china. En esta instancia, los subsidios extranjeros no fueron incluidos en el análisis competitivo del mercado.
Sin embargo, tres años más tarde, la Comisión se vio obligada a establecer medidas compensatorias luego de que, a raíz de una investigación, concluyera que CNRC se había visto beneficiada por una serie de intervenciones del Estado chino. La investigación, iniciada por una denuncia presentada por una coalición de fabricantes de neumáticos europeos, mostró que el Estado chino otorgó una serie de subsidios a la empresa estatal, permitiendo que esta gozara de una ventaja competitiva. Estos subsidios incluyeron: financiamiento directo, devoluciones de tarifas de importación, préstamos preferenciales y exenciones de impuestos (Wu, 2018).
Hasta la fecha, los subsidios han tenido una participación modesta en el ejercicio de las autoridades de competencia. Sin embargo, es razonable pensar que esto deje de ser así en el futuro, sobre todo si se considera el alza que se ha visto en la aplicación de subsidios y medidas compensatorias en los últimos años.
En esta línea, el potencial que tienen los subsidios gubernamentales para facilitar fusiones o comportamientos anticompetitivos supone importantes desafíos para las autoridades de competencia. Un primer desafío se relaciona con la dificultad de establecer la existencia de un subsidio. Como se mencionó anteriormente, la información pública de estas herramientas es escasa, lo que significa que sus efectos no se observan de forma explícita en los mercados. Además, una vez que se evidencia la existencia de un subsidio gubernamental, evaluar si una empresa está siendo beneficiada por este (o no), es una tarea aún más complicada.
Estas complejidades se acentúan más cuando una operación de concentración involucra a una empresa de propiedad del estado (state-owned enterprises o “SOE”). Esto se debe a la poca transparencia que existe en torno a los subsidios directos que reciben las empresas estatales, porque, en muchos casos, estos no son declarados por los Estados. En ausencia de subsidios directos, las empresas estatales pueden seguir siendo beneficiadas indirectamente por el gobierno, o incluso, por otras empresas estatales.
Por ello, en la evaluación de una transacción que involucre una SOE, es importante que las autoridades de competencia consideren la estructura de la propiedad de las empresas estatales, y el impacto del control estatal sobre los mercados donde estas participan. En síntesis, la falta de transparencia respecto a los subsidios del Gobierno hace que sea muy difícil para las autoridades de competencia llevar a cabo una evaluación en profundidad, que incluya la determinación de ventajas financieras reales, y la eventual (o real) coordinación entre empresas estatales. Por esta razón, en los tratados de libre comercio se suelen incluir cláusulas que regulan (cada vez con mayor detalle) lo que los Estados pueden o no pueden hacer respecto a sus SOEs, como ocurre con el Capítulo 17 del TPP (ver nota CeCo: “TTP: Empresas de Propiedad del Estado y Neutralidad Competitiva”).
Por último, la existencia de subsidios complejiza el análisis de los precios predatorios. En ausencia de subsidios, para verificar el uso de precios predatorios, las autoridades de competencia deben demostrar que un competidor dominante ha abusado de esa posición al fijar precios por debajo su costo productivo, con el fin de mantener o aumentar dicha posición. Lo anterior ya es, por sí mismo, un cálculo complejo.
Sin embargo, en presencia de subsidios gubernamentales, la medición anterior es aún más complicada. Esto se debe a que, en estos casos, lo relevante para la autoridad de competencia ya no es estimar la diferencia entre el precio y el costo productivo; más bien, lo relevante es la diferencia entre el precio y el costo productivo en ausencia del subsidio (es decir, el “verdadero” costo productivo). Nuevamente, la falta de transparencia respecto a la información de los subsidios obstaculiza el cálculo de este costo “verdadero”.
Case No. COMP/M.7643 CNRC/Pirelli, decision of 1 July 2015, European Commission.
European Commission Implementing Regulation 2018/1690.
IMF et al. (2022), Subsidies, Trade, and International Cooperation, OECD Publishing, Paris.
OECD (2022), Subsidies, Competition and Trade, OECD Competition Policy Roundtable Background Note.
Wu, A. (2018). EU Imposes Anti-Dumping Duties on Chinese Bus, Truck Tire Imports. The Epoch Times.
