Continúa la saga Transbank: nueva consulta al TDLC con cambios al sistema tarifario

7.06.2023

CeCo Chile

El pasado 16 de mayo, Transbank S.A. (“Transbank”) presentó una nueva consulta ante el Tribunal de Defensa de la Libre competencia (TDLC) (en adelante, “Consulta”), con el objetivo de que el TDLC declare la conformidad de un nuevo sistema tarifario para la determinación del margen adquirente (“MA”) con el DL 211. Días más tarde, el TDLC dio inicio a este procedimiento de consulta (Rol NC-521-2023).

Este nuevo proceso de consulta surge a raíz del rechazo que tuvo la propuesta anterior de Transbank, de un sistema tarifario presentado en mayo de 2020 que, si bien había sido aprobado con condiciones por el TDLC (mediante la Resolución N°67/2021), fue rechazado por la Excma. Corte Suprema (CS), mediante la sentencia dictada el 8 de agosto de 2022 (en adelante, “Sentencia CS 2022”).

En ese entonces, la CS estimó que el sistema tarifario propuesto por Transbank exacerbaba la posición dominante de la compañía, favoreciendo el aumento de tarifas y el surgimiento de barreras de entrada que impidieran la entrada de nuevos competidores en la adquirencia (ver nota CeCo “La saga del nuevo sistema tarifario de Transbank en cuatro episodios (y un final abierto)”).

Además, el máximo tribunal no estuvo de acuerdo con que Transbank pudiera ofrecer descuentos tipo meeting competition (igualar el precio de la competencia), ni tampoco con que se eximiera a las entidades estatales que no fuesen empresas públicas (i.e. SII o Tesorería General de la República) de su sistema.

Por otro lado, un aspecto que toma mucha relevancia para la consulta en cuestión es el hecho de que, en su sentencia del año 2022, la CS hizo hincapié en la situación de incertidumbre que se encontraba el sistema tarifario en la industria, producto de que las instrucciones de carácter general en relación con las condiciones del mercado de pagos, hasta ese momento, no habían sido dictadas por el TDLC (hecho que ocurrió una semana después).

Así las cosas, luego de que se hayan dictado las instrucciones de carácter general (ICG N°5/2022) y los límites definitivos de la tasa de intercambio (TI), como se verá más adelante, Transbank vuelve a presentar un nuevo sistema tarifario. Según la compañía, esta consulta se presenta en el contexto de un modelo de cuatro partes (M4P) que rige bajo condiciones competitivas y regulatorias sustancialmente distintas de las que evaluó previamente el TDLC.

En particular, según Transbank, ya se cumplen los hechos sustantivos requeridos por la CS para que la compañía pueda presentar un nuevo sistema tarifario ante el TDLC, que son: (i) modificación sustancial a la baja de la TI, por la entrada en vigor de los límites definitivos; (ii) modificación a la baja de los costos de marca (CM), dados por la regulación contenida en la ICGN°5/2022; (iii) interoperabilidad en los actores del M4P.

En lo que sigue, se explican los argumentos entregados por Transbank en su Consulta, que verificarían el cumplimiento de los tres hechos sustantivos señalados en el párrafo anterior. Luego, se explica el nuevo sistema tarifario presentado por la compañía y, finalmente, se incluyen algunas consideraciones finales.

Situaciones de hecho que deberían ser constatadas para implementar el Nuevo Sistema Tarifario

Regulación de las TI

El 23 de febrero de este año, el Comité para la Fijación de Límites a las Tasas de Intercambio (en adelante, “Comité TI”) publicó los límites definitivos a las TI de tarjetas de pago mediante la Resolución Exenta N°1, publicada en el Diario Oficial el 26 de abril del mismo año (ver nota CeCo “Tasas de intercambio: Nuevos límites y el voto en contra de la FNE”).

La implementación de esta regulación incluye dos reducciones de los límites a las TI, que ocurrirán con un año de diferencia (1° de octubre de 2023 y 1° de octubre de 2024). Según Transbank, estas medidas suponen una reducción sustancial de las TI pues, en el caso de las tarjetas de crédito, los límites se reducirían casi un 50% respecto de los límites provisionales.

Por ello, según la compañía, la publicación de los límites definitivos de las TI significa que se estaría cumpliendo con lo indicado por la Corte Suprema, consistente en una modificación sustantiva a la baja de las TI en forma previa a la implementación del nuevo sistema tarifario de Transbank (Consulta, p. 8).

Regulación de los CM

El 16 de agosto de 2022, el TDLC dictó la ICG N°5/2022, donde ordenó, entre otras cosas, que las Marcas de tarjetas deberán reportar sus costos de marca a la Fiscalía Nacional Económica (“FNE”). Con ello, todos los años, las Marcas deberán enviar los costos de marca cobrados a emisores y adquirentes para las transacciones domésticas (presenciales y no presenciales), indicando los servicios que comprenden según el tipo de tarjeta.

Además, las Marcas deberán justificar eventuales alzas o nuevos cobros en sus costos de marca, explicando la manera en que dicha alza aumenta la calidad de su servicio o mejora el sistema de pagos con tarjeta.

Según Transbank, aun cuando se hayan presentado diversos recursos de reclamación contra la ICG N°5 ante la Excma. Corte Suprema (cuya decisión, a la fecha, se encuentra pendiente), las instrucciones causaron ejecutoria desde su dictación. En consecuencia, a juicio de Transbank, se verificaría la modificación sustancial de los CM.

Interoperabilidad entre los actores del mercado

En su Consulta, Transbank señala que no está de acuerdo con la interpretación de la FNE, según la cual la Sentencia CS 2022 consideraría la interoperabilidad en el mercado de pagos un requisito para la implementación del nuevo sistema tarifario de la compañía. Sin embargo, según Transbank, independientemente de cuál interpretación sea la correcta, el mercado de pagos con tarjeta ya habría alcanzado la interoperabilidad entre sus actores.

Para argumentar lo anterior, Transbank hace referencia al estado de avance de interoperabilidad presentado por la Comisión del Mercado Financiero (CMF) en agosto de 2022, que incluye tres dimensiones: (i) conexión de los emisores al switch de las Marcas; (ii) adopción de protocolo de autenticación 3DS por parte de emisores; y, (iii) habilitación de la funcionalidad cuotas comercio y cuotas promoción emisor.

En dos de estas tres dimensiones, el 100% de los emisores implicados habría aplicado la instrucción del TDLC. Sin embargo, en cuanto a la adopción del protocolo 3DS, el estado de avance (que en algunos casos es inferior al 100%) se reporta como porcentaje de implementación sobre el monto transado, y no sobre el porcentaje de emisores que han adoptado el protocolo (siendo estos a quienes se les dirige la instrucción). En otras palabras, esta información no sería del todo indicativa del porcentaje de implementación entre los emisores.

Por otro lado, según Transbank, sería indudable que el mercado de pagos es interoperable, tomando en cuenta que, en transacciones no presenciales, hay varios actores que ofrecen (o están próximo a ofrecer) servicios de e-commerce que les permitien procesar transacciones web (‘Klap’, ‘Getnet’, ‘Compraquí’ y ‘BCI Pagos’).

Nuevo Sistema Tarifario propuesto por Transbank

El nuevo sistema tarifario propuesto por Transbank se refiere únicamente a la determinación del margen adquirente (MA) puesto que, según la compañía, esta no tendría ninguna injerencia en la fijación de las otras tarifas que componen el merchant discount (MD): la tasa de intercambio (TI) y los costos de marca (CM).

En relación con la TI, además del hecho de que sus límites máximos son determinados por el Comité TI, Transbank señala que los fondos de estas tasas son descontados automáticamente por las Marcas al momento de la compensación de las transacciones, haciendo que la compañía no tenga control material, menos jurídico, sobre esos dineros (Consulta, p. 14). Por otro lado, según Transbank, como los CM son fijados por las Marcas a través de actos jurídicos de adhesión, los adquirentes no intervendrían en su determinación.

El nuevo sistema tarifario se implementaría en dos etapas secuenciales: (i) cobro de una tarifa mixta de MA a comercios, procesadores de servicios de pago (“PSP”, también denominados “sub-adquirentes”) y recaudadores, y cualquier otro operador que desee acceder a la red de procesamiento de la compañía, basándose en los costos medios de largo plazo de la compañía; (ii) liberalización del MA, manteniéndose sujeto a las reglas generales de tutela de la libre competencia.

Interesantemente, los plazos propuestos por Transbank para la implementación de estas dos etapas coinciden con los plazos establecidos por el Comité TI para implementar los límites definitivos de las TI: 1° de octubre de 2023 y 1° de octubre de 2024. Por último, este nuevo sistema tarifario también admite que Transbank pueda aplicar descuentos tipo meeting competition pues, según la compañía, si esto se prohibiera, se atenuaría la competencia entre adquirentes.

Primera etapa: Tarifa mixta de MA

En la primera etapa del nuevo sistema tarifario, Transbank propone cobrar una tarifa mixta, compuesta por dos componentes: (i) un cobro fijo, expresado en UF, destinado a cubrir el costo medio variable de la compañía; (ii) un cobro adicional, correspondiente a un porcentaje aplicado sobre el monto de la transacción, destinado a cubrir el saldo necesario para completar el costo medio de largo plazo.

De acuerdo con Transbank, esta tarifa mixta permitirá superar las dificultades que les ha significado la implementación de la tarifa actual (MA fijo, plano y establecido únicamente en UF para todos los clientes de un mismo tipo) sobre las transacciones de bajo monto. La tarifa actual comenzó a regir desde el 22 de agosto de 2022, a raíz de la sentencia de la Corte Suprema de 2022.

Según esta compañía, la tarifa actual ha significado un alza en el MA (respecto al sistema tarifario anterior, de tablas de doble entrada) para los comercios, PSP/recaudadores y otros operadores que se caracterizan por adquirir y procesar transacciones de bajo ticket promedio (inferior a $25.000). En cambio, en otros comercios, la tarifa actual habría significado una baja en el MA.

En su consulta, Transbank señala que la gran mayoría de las transacciones que se hacen en el país son de ticket promedio bajo. El cuadro N°1 compara las tarifas actuales cobradas por Transbank, con la tarifa mixta que proponen en la primera etapa del nuevo sistema tarifario.

Cuadro N°1: Tarifa actual vs Tarifa propuesta

Por último, respecto a la alternativa de establecer un MA único, expresado en términos porcentuales (“MA único porcentual”), recomendada por la Fiscalía Nacional Económica (FNE) en el contexto de la fiscalización del cumplimiento de la sentencia de la CS, Transbank argumenta que dicha tarifa generaría una serie de distorsiones.

En primer lugar, según Transbank, establecer un MA único porcentual generaría costos exorbitantes para las transacciones de montos altos, al punto de que podrían quedar incluso fuera del sistema de pagos con tarjeta. Si esto último ocurriera, los costos de Transbank aumentarían, y estos deberán ser traspasados a los comercios con menor ticket promedio.

En segundo lugar, si Transbank cobrara un MA único porcentual, muchos comercios con ticket promedio bajo enfrentarían un MA que estaría por debajo del costo medio variable de Transbank (es decir, esta última estaría cobrando precios inferiores a su costo variable). Según Transbank, esto puede tener efectos exclusorios sobre sus competidores, y generaría efectos cruzados forzosos entre comercios.

Bajo el MA con tarifa mixto propuesto, Transbank señala que los comercios con bajo ticket promedio pagarían una tarifa proporcionalmente menor que si se mantuviera el cobro fijo en UF (tarifa actual). Además, para las transacciones de mayor valor, la compañía cubriría sus costos de forma más importante con el componente porcentual.

Segunda etapa: Liberalización de MA

En esta segunda etapa, cuyo inicio estaría planificado a partir del 1° de octubre de 2024, Transbank propone dar término a la autorregulación del sistema tarifario del MA. El principal argumento de la compañía para esta liberalización sería la ocurrencia de tres cambios sustantivos que habría experimentado la industria desde que el TDLC decidió aprobar su regulación tarifaria en el año 2005.

Estos tres cambios sustantivos son: (i) el mercado de la adquirencia y sub-adquirencia sería competitivo, producto de la existencia de otros 5 adquirentes distintos de Transbank, y una veintena de PSP que compiten en adquirencia; (ii) la fijación de las TI y la interoperabilidad genera mayor competencia en la adquirencia, haciendo que ya no existen barreras a la entrada y expansión en este mercado que justifiquen mantener su autorregulación tarifaria; y, (iii) el reciente anuncio de la decisión de vender las participaciones accionarias de los bancos en Transbank.

Consideraciones finales

Sin duda, la consulta de Transbank se enmarca en el contexto de una saga que todavía parece tener un final abierto. Si bien en los años ha habido enormes cambios regulatorios y decisiones en torno al mercado de pagos, es complejo hacer un juicio concluyente sobre el estado competitivo de un mercado que aun tiene varias reclamaciones pendientes y, también, está a la espera de que se implementen medidas y se evalúen sus efectos (como ocurre con los límites de las TI).

En esta línea, uno de los argumentos principales de Transbank en su consulta es el hecho de que el número de participantes en el mercado de la adquirencia ha aumentado significativamente en el último tiempo. Sin embargo, la participación de mercado de esta compañía no parece haber sufrido cambios proporcionales a los que ha sufrido la entrada, pues Transbank sigue manteniendo una posición preponderante en el mercado.

Por otro lado, la compañía es muy enfática en señalar que los límites máximos de las TI suponen rebajas sustantivas respecto de sus niveles transitorios. Sin embargo, no toma en cuenta el hecho de que los niveles transitorios, en algunos casos, no mostraron ser relevantes, pues algunas marcas aumentaron sus niveles de TI hasta el nivel fijado por estos límites (Acta de sesión celebrada por el Comité TI el 22 de febrero de 2023, sección II-C, párr. 14).

Por último, independientemente del resultado de esta consulta, el mercado de pagos muestra muy bien los efectos que se producen a raíz de la interdependencia que existe entre las distintas decisiones y regulaciones que se han tomado en torno a esta industria, que incluyen tanto la regulación sectorial, las instrucciones de carácter general, los procedimientos contenciosos, no contenciosos y, ciertamente, el sistema de regulación tarifaria.

Enlaces relacionados:

Causa: NC-521-2023 D Consulta de Transbank S.A. sobre su nuevo sistema tarifario para la determinación del margen adquirente.

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