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La educación ocupa un lugar peculiar entre los bienes que una sociedad organiza: es, a la vez, un derecho fundamental reconocido constitucionalmente, y un servicio que en buena parte del mundo —y de manera particularmente intensa en el Perú— se presta bajo una lógica de mercado. Esta doble naturaleza importa porque la evidencia disponible sugiere que la competencia entre oferentes educativos no opera como en otros mercados: conforme a Hart & Rodgers (2023), la competencia entre proveedores de educación superior arroja efectos mixtos, con un balance negativo que recae sobre instituciones, académicos y estudiantes, lo que abona a favor de un enfoque regulatorio equilibrado antes que una marketización pura
Dicho de otro modo: en educación, más oferta privada y más rivalidad entre proveedores no garantizan, por sí solas, mejores resultados para quien recibe el servicio, razón por la cual la arquitectura regulatoria que rodea a ese mercado, lejos de ser un detalle técnico, termina siendo determinante para la calidad y el acceso. En el Perú, esa pregunta regulatoria no es solo relevante en abstracto, sino urgente en el presente inmediato.
La Ley General de Educación (Ley N.° 28044) fija los lineamientos generales del Sistema Educativo Peruano y rige toda actividad educativa en el territorio nacional, sea desarrollada por personas naturales o jurídicas, públicas o privadas. En su artículo 14, la ley distingue a las instituciones públicas, donde el Estado se compromete a garantizar los factores de calidad, y las instituciones privadas, donde se limita a regularlas y supervisarlas.
El Decreto Legislativo N.° 882, Ley de Promoción de la Inversión en la Educación (1996), complementa lo anterior. Este decreto fundamenta y respalda la dimensión de mercado, reconociendo a toda persona el derecho a la libre iniciativa privada para fundar, conducir y gestionar instituciones educativas, con o sin fines de lucro. Los límites de este derecho se establecen en el artículo 7, que declara expresamente aplicables a la educación privada las disposiciones de los entonces Decretos Legislativos N.° 701 y 716, las normas de libre competencia y protección al consumidor cuyo cumplimiento es el mandato directo de la autoridad de competencia peruana, Indecopi.
La entrada en vigencia del DL 882 en el año 1996 habilitó una expansión de la oferta universitaria privada que, durante casi dos décadas, operó bajo un marco de autorización notoriamente permisivo: el modelo permitía autorizaciones de funcionamiento provisionales, lo que impulsó la proliferación de universidades privadas sin que existiera, en paralelo, un aparato de control de calidad capaz de contenerla (Lavalle & De Nicolás, 2017). El órgano llamado a ejercer esa función —la Asamblea Nacional de Rectores, junto con el Consejo Nacional para la Autorización de Funcionamiento de Universidades (CONAFU) creado en 1995— operaba bajo una lógica de autorregulación corporativista que la literatura describe, de manera consistente, como insuficiente para proteger a los estudiantes o exigir estándares mínimos (Hinojosa, 2024; Cornejo, 2016).
En este contexto se introdujo la Ley Universitaria (Ley N.° 30220) en 2014, que creó la Sunedu como organismo técnico especializado dotado de autonomía técnica, funcional, económica, presupuestal y administrativa. Su mandato es licenciar, entendido como verificar el cumplimiento de condiciones básicas de calidad y autorizar el funcionamiento, y supervisar esa calidad de forma continua para aquellas instituciones de educación superior, y su artículo 22 la consagra como autoridad central en su ámbito, con potestad normativa propia.
La presencia de un regulador sectorial puede generar dudas sobre la división de competencias frente a Indecopi, pero esa división no sigue un patrón único: depende de si la ley le otorgó a ese regulador una exclusión expresa. El caso de Osiptel ilustra el modelo de «ventanilla única»: el Código de Protección y Defensa del Consumidor establece en su artículo 105 que Indecopi es la autoridad general en la materia, pero sus artículos 63 y 65 hacen una excepción explícita para los servicios públicos regulados (telecomunicaciones entre ellos), asignando a Osiptel competencia exclusiva sobre facturación, instalación, calidad del servicio y veracidad de la información. Por eso, conviene precisar en qué terreno exacto se mueve Indecopi frente a Sunedu.
La arquitectura institucional define entonces el marco de acción del Indecopi en el mercado de servicios educativos. En primera instancia, solo aplicarían las leyes de libre competencia a aquellas instituciones privadas, con la excepción del régimen de eliminación de barreras burocráticas, que permite a Indecopi evaluar cobros y exigencias de cualquier entidad de la administración pública. En particular, respecto a los servicios ofrecidos por universidades, Indecopi y Sunedu responden a dos fundamentos jurídicos distintos que pueden converger sobre una misma actuación o hecho.
Sunedu sanciona a las instituciones que incumplan las Condiciones Básicas de Calidad y las obligaciones específicas de la Ley Universitaria, que se refieren a diversos aspectos, como licenciamiento, buen uso de recursos públicos, infraestructura, planta docente; su fundamento es la calidad del servicio educativo en sí mismo. Indecopi, en cambio, custodia la relación de consumo entre la universidad y el estudiante bajo el Código de Protección y Defensa del Consumidor, y se refiere a aspectos de idoneidad, información, cobros indebidos, publicidad engañosa; su fundamento no es la calidad académica, sino el vínculo contractual entre proveedor y consumidor. Los propios Lineamientos sobre Protección al Consumidor de Indecopi (actualización 2022) son explícitos en este punto: incluso cuando una conducta —por ejemplo, ofrecer el servicio educativo sin contar con la autorización correspondiente— pueda constituir una infracción sancionable por otra autoridad en este caso, Sunedu), esto no excluye que Indecopi también la sancione bajo el Código, «ya que tienen distintos fundamentos.»
Esta dualidad no es solo teórica: se ha verificado en sanciones concretas y simultáneas. El caso de la Universidad Autónoma del Perú en 2017 es el ejemplo más claro, donde ambas entidades, actuando en el marco de sus respectivas competencias, impusieron multas que en conjunto superaron los S/ 11 millones (US$ 3.37 millones) por los mismos hechos, Sunedu por el incumplimiento de las condiciones de calidad e Indecopi por la afectación al deber de idoneidad frente a los estudiantes. No hay, entonces, un extremo donde ambas autoridades disputen jurisdicción exclusiva, más bien, hay dos capas de responsabilidad que pueden activarse en paralelo sobre el mismo proveedor, cada una mirando un aspecto distinto de la misma conducta.
Otras intervenciones por parte de la autoridad de competencia se centran en trámites administrativos. De forma no exhaustiva, y solo para fines ilustrativos, en 2017, la Sala Especializada en Defensa de la Competencia del Tribunal del Indecopi declaró ilegal la tasa de S/ 600 (US$ 184) que cobraba la Universidad Nacional de Trujillo por duplicados de títulos profesionales, al no poder la universidad acreditar que ese cobro correspondiera al costo real del trámite, mismo concepto por el cual se ha multado a diversas universidades. En el plano de la publicidad, en 2017 Indecopi confirmó la sanción contra la Universidad Privada Telesup por ofrecer un programa que prometía un título profesional en tres años y cuatro meses, sin que esa promesa se ajustara a la realidad del servicio.
El otro lado de la moneda es la educación básica, que comprende la educación básica regular (inicial, primaria y secundaria), la básica alternativa, la básica especial, la técnico-productiva y la superior no universitaria. Este segmento cuenta con un regulador con un mandato conceptualmente análogo al de Sunedu: las Direcciones Regionales de Educación (DRE) y las Unidades de Gestión Educativa Local (UGEL), bajo el Ministerio de Educación (Minedu). Estas son las autoridades competentes para autorizar el funcionamiento de instituciones educativas privadas de educación básica, verificar el cumplimiento de condiciones básicas (i.e. infraestructura, personal, propuesta pedagógica, gestión institucional), y sancionar su incumplimiento, con un esquema de multas escalonadas y, en los casos más graves, la potestad de ordenar la suspensión o clausura del local.
Indecopi mismo ha reconocido esta arquitectura en la práctica: cuando la UGEL detecta que un colegio privado incumplió sus obligaciones sustantivas frente al Minedu, es a partir de ese reporte que Indecopi evalúa abrir su propio procedimiento sancionador bajo el Código de Protección y Defensa del Consumidor. Una característica particular, sin embargo, hace más vulnerable a este regulador. Las DRE y las UGEL son órganos desconcentrados del propio Minedu, sin ese estatus de organismo técnico especializado independiente que mantiene la Sunedu.
Esta realidad institucional afecta a una magnitud importante de instituciones. Según el Censo Educativo 2025, el sistema educativo peruano registró 112,724 servicios educativos y programas a nivel nacional de educación básica, de los cuales el 77.3% (87,101) corresponden a gestión pública y el 22.7% (25,623) a gestión privada. Ese promedio nacional, sin embargo, esconde una variación regional drástica: en Lima, que concentra al menos a la mitad de la población nacional, la proporción se invierte casi por completo. De los 19,109 servicios educativos registrados en la capital, el 60.3% (11,532) son privados y solo el 39.7% (7,577) públicos —es decir, mientras a nivel nacional uno de cada cinco servicios educativos es privado, en Lima son tres de cada cinco.
Esa concentración no es un fenómeno estático, sino una tendencia al alza que sigue el mismo patrón que ya documentó la literatura para el caso universitario antes de la creación de Sunedu. Una investigación de OjoPúblico sobre los llamados colegios de «bajo costo» documenta el alcance de ese crecimiento: hacia enero de 2025 existían 3,080 escuelas privadas de primaria de bajo costo —cerca del 36% del total de la oferta privada en ese nivel— y 1,265 de secundaria, que en conjunto atendían a cerca de 350,000 estudiantes, con mensualidades que pueden llegar hasta los S/290 en Lima Metropolitana, un monto inferior, en promedio anual, a lo que el Estado invierte por alumno en una escuela pública.
El paralelo con el período pre-Sunedu no es solo numérico, sino también causal. La propia expansión de estos colegios de bajo costo tiene su origen normativo en el mismo DL 882 de 1996 que abrió la oferta universitaria privada sin un control de calidad equivalente: la misma norma que masificó una industria sin regulador sectorial dedicado, masificó también la otra. Y de igual manera que ocurrió con las universidades antes de 2014, en la educación básica el Minedu es formalmente responsable de fijar las condiciones básicas de calidad, pero esas normas, según documenta la misma investigación, aún no se aplican en su totalidad.
Mientras en las universidades las intervenciones se concentran en trámites administrativos y cobros puntuales, en los colegios el espectro de conductas detectadas es considerablemente más amplio, y varias de ellas tocan la seguridad física de los menores antes que su billetera. En 2022, una alumna de 12 años cayó desde la azotea del colegio Saco Oliveros, en su sede de Salamanca (Ate), porque la institución no había restringido el acceso a esa zona; el mismo procedimiento determinó que el colegio tampoco había adoptado medidas preventivas frente a actos de bullying ya reportados, lo que terminó en una multa de 134.9 UIT (US$ 180,920), confirmada en 2024 (LP, 2024). Un año después, el colapso de una losa de techo en un aula de quinto de primaria del colegio CEP María de Las Mercedes, en Nuevo Chimbote, dejó a cuatro escolares heridos; Indecopi descartó el argumento de fuerza mayor por lluvias, al constatar que existían reportes previos de humedad y filtraciones que hacían el riesgo previsible, y confirmó una multa de 15 UIT (US$ 24,336) en 2026.
Otros casos han girado en torno a la convivencia escolar más que a la infraestructura. En Arequipa, el colegio La Salle fue sancionado con 10 UIT tras un proceso de casi dos años, luego de que la Sala Especializada en Protección al Consumidor determinara que la institución omitió medidas de investigación y corrección frente a un caso de bullying reportado durante dos años consecutivos; la defensa de la familia denunciante señaló, además, que el colegio inició una denuncia penal contra la madre —archivada posteriormente— en lo que calificó como represalia (El Buhó, 2026).
El grueso numérico de las intervenciones, sin embargo, está en los cobros indebidos y las prácticas comerciales hacia las familias. Solo en 2025, 57 colegios de educación básica regular recibieron multas o amonestaciones registradas en el Registro de Infracciones y Sanciones, encabezadas por cobros no autorizados —cuotas para bingos o rifas, montos adicionales por el Día de la Madre, el Día del Padre o el Día del Maestro— y por la exigencia de pago adelantado de mensualidades, práctica que la propia ley prohíbe expresamente (infobae, 2026).
Una categoría adicional, más cercana a una lógica de competencia en sentido estricto, es el direccionamiento de compras: la prohibición expresa a los colegios de obligar a las familias a adquirir uniformes o útiles escolares en tiendas o marcas específicas, bajo amenaza de multas de hasta 450 UIT (US$ 730,088). A esto se suman reglas sobre qué puede o no incluirse en una lista de útiles —quedan excluidos los artículos de limpieza o cualquier material de uso exclusivo del personal docente— y sobre la entrega progresiva de esos útiles, que no puede exigirse íntegra el primer día de clases.
Estamos, entonces, ante una arquitectura de tres pilares: Sunedu para la educación superior universitaria, las DRE y UGEL para la educación básica, e Indecopi como red de contención transversal sobre la relación de consumo en ambos segmentos. Si bien en papel parece una arquitectura razonablemente completa, los tres pilares enfrentan hoy presión simultánea.
Sobre Sunedu, su autonomía técnica, funcional y presupuestal está siendo disputada en sede judicial a raíz de la Resolución Ministerial N.° 338-2026, firmada el 12 de junio de 2026 por la ministra María Esther Cuadros, con la que el Minedu intentó remover al superintendente Vicente Espinoza —máxima autoridad en la Sunedu-. Espinoza calificó la maniobra como «un nivel de injerencia política inaceptable», vinculando a la ministra con la situación de 60 universidades públicas, creadas por ley, que aún no han obtenido licenciamiento institucional, y presentó una demanda de amparo ante el Sexto Juzgado Constitucional para frenarla (RPP, 2026). Al cierre de esta columna, el 21 de junio de 2026, la demanda de amparo sigue en curso ante el Poder Judicial, sin que exista todavía una resolución sobre la composición del Consejo Directivo.
Sobre las DRE y las UGEL, en marzo de 2026, el Congreso promulgó la Ley N.° 32562, que modificó la Ley de los Centros Educativos Privados con el argumento de fortalecer la lucha contra la informalidad. Pero el cambio más controvertido de la norma corrió en sentido contrario: sustituyó el silencio administrativo negativo por uno positivo para la autorización de funcionamiento, de modo que, si la UGEL o el Minedu no resuelven una solicitud en 90 días, el colegio queda automáticamente autorizado a operar, sin que medie verificación efectiva de sus condiciones básicas. El propio Minedu advirtió que esta medida debilita el control preventivo y abre la puerta a la proliferación de los llamados «colegios-cochera», autorizados no por cumplimiento sino por omisión administrativa (Altavoz, 2026). La norma, además, dejó sin efecto el reglamento que daba contenido operativo a todo el esquema de condiciones básicas y sanciones (el Decreto Supremo 005-2021-Minedu), sin que exista todavía, al cierre de esta columna, un reglamento de reemplazo plenamente vigente: el proyecto recién se sometió a consulta pública en mayo de 2026, con plazo de comentarios hasta el 22 de junio.
Sobre Indecopi, desde noviembre de 2025 el Congreso avanza en una reforma constitucional para elevarlo a Organismo Constitucional Autónomo —un cambio que buscaría, en teoría, protegerlo de la injerencia política que hoy sufre por estar adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros—. Pero esa reforma convive con una propuesta legislativa en sentido contrario, impulsada originalmente por José María Balcázar —hoy presidente de la República— cuando era congresista: la creación de la Sunadeco, una superintendencia separada que le quitaría a Indecopi la función de protección al consumidor, justamente la que sostiene casi la totalidad de sus intervenciones en el mercado educativo (infobae, 2026). El propio sector ha advertido que fragmentar a Indecopi repetiría el precedente de 2015, cuando se le retiraron las funciones de normalización y metrología para crear el Instituto Nacional de Calidad (Inacal), generando duplicidad de gasto sin ganancia clara de eficiencia. En medio de ese forcejeo institucional, su presidente ejecutivo renunció en marzo de 2026, dejando a la entidad sin titular en pleno debate sobre su propio futuro.
Ningún regulador en estas condiciones —disputado, debilitado o pendiente de una reforma que aún no decide si lo fortalece o lo desarma— está en posición de sostener, por sí solo, la garantía de un acceso a educación de calidad que la propia Constitución reconoce como derecho fundamental. Y la respuesta tampoco puede ser confiar en que el mercado se autorregule: la evidencia revisada en esta columna —desde la proliferación de universidades antes de 2014 hasta la expansión actual de los colegios de bajo costo— muestra que, en educación, más competencia y más oferta privada no se han traducido, por sí solas, en mejor calidad para el estudiante. Si los tres reguladores que deberían contener esa falla de mercado están, simultáneamente, bajo asedio, la pregunta que queda abierta no es solo si el Perú tiene las instituciones correctas sobre el papel, sino si alguna de ellas conservará, en los próximos años, la fuerza necesaria para hacerlas valer.
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