Gobierno de Daniel Noboa Azín: Perspectivas para la libre competencia en Ecuador

27.12.2023

CeCo Ecuador

Luego que el ex-presidente Guillermo Lasso declarase la “muerte cruzada” en mayo de 2023 y con ello, convocase a elecciones presidenciales extraordinarias (anticipadas), en noviembre del mismo año, Daniel Noboa Azín se posesionó como Presidente de la República del Ecuador. Con ello, Noboa tendrá un corto mandato, de apenas 18 meses, para completar el periodo de Lasso, que finaliza en 2025.

Noboa asume el cargo en medio de varios retos de seguridad, económicos y políticos. Actualmente, Ecuador enfrenta una ola de violencia e inseguridad ligada, principalmente, al narcotráfico. Se proyecta un incremento sustancial en el déficit fiscal nacional, además del aumento en el riesgo país, que cataloga a Ecuador como el cuarto país más riesgoso de la región. Concordantemente, la inversión extranjera ha disminuido a sus niveles más bajos desde el primer semestre de 2016.

El estiaje en algunas regiones del país ha desembocado en el racionamiento de la energía eléctrica. Además, el partido de Daniel Noboa, Acción Democrática Nacional (ADN), ostenta solamente el 10% de los escaños en la Asamblea Nacional, lo cual podría dificultar la gobernabilidad.

En este contexto, cabe preguntarse: ¿qué le depara a la libre competencia con el gobierno de Daniel Noboa? Aunque todavía es muy temprano para conocer a ciencia cierta si efectuará acciones que toquen las fibras del régimen de competencia, su trayectoria profesional y política, su plan de gobierno y los proyectos de ley que ha presentado como presidente de la república podrían brindarnos una pista sobre lo que podrían esperar los agentes económicos y la autoridad de competencia durante su régimen.

Daniel Noboa: ¿Quién es y cuál es su trayectoria?

De acuerdo con su biografía, Daniel Noboa nació en 1987 y es hijo del empresario y ex candidato a la presidencia de la república, Álvaro Noboa Pontón, y la doctora en medicina, Annabella Azin. Tras terminar sus estudios en Administración y Negocios (NYU Stern School of Business), Administración Pública (Harvard Kennedy School) y Gobernanza y Comunicación Política (Universidad George Washington), fue Presidente de la Comisión de Desarrollo Económico de la Asamblea Nacional.

A los 18 años, fundó su primera propia empresa “DNA Entertainment Group” dedicada a la organización de eventos y más tarde llegaría a ocupar cargos directivos en «Corporación Noboa”. Como asambleísta presentó 2 proyectos de ley:  El primero tuvo como objetivo proteger a los pescadores artesanales de la inseguridad criminal, mientras que el segundo implementó reformas en el ámbito societario que, entre otros aspectos, buscan simplificar y agilizar los requisitos para la constitución y cancelación de compañías. También apoyó el proyecto de ley de inversiones presentado por Guillermo Lasso, y la Ley de Uso Legítimo de la Fuerza. Además, su suplente votó en contra de la aprobación de la Ley de Aborto por Violación.

De acuerdo con un artículo del diario “El País”, la ideología política de Daniel Noboa y su partido político es difícil de definir. “El presidente electo de Ecuador encabeza una coalición que se autodenomina de centroizquierda. El político se define como defensor de la libertad, empezando por la libertad de empresa”, dice el medio de comunicación.

En opinión de este autor, de su trayectoria política y profesional se desprende que, pese a la ideología política de la coalición que lo impulsó como candidato presidencial, Daniel Noboa es un hombre de derecha con tinte conservador.

Plan de Gobierno

El Plan de Trabajo Plurianual para presidente y vicepresidente de la república del Ecuador propuesto por la alianza ADN (en adelante, el “Plan de Gobierno”) está enfocado en 4 ejes: (i) social, (ii) desarrollo económico, (iii) institucional y (iv) productivo y medio ambiental. Estos dicen tener “el propósito de reconstruir el tejido social a través de la implementación de una gobernabilidad con enfoque colaborativo e inclusivo” (Plan de Gobierno, pág. 15).

Para el presente análisis, resulta de particular interés el eje de desarrollo económico. En este ámbito, el Plan de Gobierno plantea como principal objetivo la reducción de las tasas de desempleo. Para lograrlo, señala que es necesario adoptar “un enfoque integral que incluya la protección de la dolarización, la atracción de inversión extranjera directa, la mejora de la concesión de créditos, y la persecución de evasores tributarios”.

Para la protección de la dolarización se plantea disciplina fiscal, el aumento de las reservas internacionales, la promoción de las inversiones y el control de la inflación. La atracción de la inversión extranjera se pretende conseguir a partir de la creación de un ‘entorno empresarial atractivo y seguro’, incentivos fiscales y la creación de un fondo gubernamental para apoyar proyectos de inversión en sectores estratégicos.

Para mejorar el acceso al crédito, se indica que se trabajará con los bancos para reducir las tasas de interés del crédito productivo, capacitar a los prestatarios, crear programas de garantía de crédito e implementar regulaciones para evitar el sobrendeudamiento.

Para combatir la evasión fiscal, cuya acción es considerada por el Plan de Gobierno como un medio para fomentar la competencia injusta, se busca fortalecer las capacidades tecnológicas de la administración tributaria, endurecer las sanciones para los evasores fiscales, y buscar seguridad jurídica en el ordenamiento fiscal.

A su vez, se propone usar el régimen de libre competencia como instrumento para lograr algunos de los objetivos señalados. Por ejemplo:

1. Para controlar la inflación, se propone “implementar políticas para aumentar la productividad y la competencia en el mercado”, aunque no se especifica cuáles (ver Nota CeCo: Inflación y libre competencia en Latinoamérica).
2. Una de las medidas para disminuir las tasas de interés y mejorar el acceso al crédito consiste en “la reducción de las barreras de entrada para los nuevos bancos y la promoción de la banca en línea y móvil”.
3. Junto con buscar un ambiente de negocios favorable para las fusiones y adquisiciones, de modo que se atraiga a empresas extranjeras al país y se fomente la expansión de las empresas locales, se considera esencial que la autoridad de competencia tenga los recursos y la independencia necesarios para analizar y aprobar las operaciones de concentración económica.

Otras propuestas también podrían promover el ingreso de competidores al mercado. En este sentido, el Plan de Gobierno ofrece fomentar el emprendimiento juvenil, apoyar el inicio de negocios y facilitar el marco regulatorio y fiscal. Se sugiere realizarlo a partir de capacitaciones, creación, de fondos de inversión para jóvenes emprendedores, lanzamiento de concursos de emprendimiento juvenil, creación de una ventanilla única donde los jóvenes emprendedores puedan realizar todos los trámites necesarios para iniciar un negocio, otorgamiento de exenciones o reducciones fiscales, acuerdos comerciales internacionales, entre otros.

En suma, el Plan de Gobierno de Noboa considera a la libre competencia una herramienta útil para controlar la inflación, facilitar el acceso al crédito productivo y, en última instancia, para fomentar la productividad y el empleo. Sin embargo, también se menciona la necesidad de mantener la disciplina fiscal y otorgar incentivos tributarios, los cuales podrían incidir en el presupuesto que se destine para el enforcement del régimen de competencia.

Proyectos de ley presentados por Daniel Noboa en sus primeros días de gobierno

Tras cuatro días de haber sido posesionado como presidente de la república, el 27 de noviembre de 2023, Daniel Noboa presentó a la Asamblea Nacional el “Proyecto de Ley de Orgánica de Eficiencia Económica y Generación de Empleo” con el carácter de urgente en materia económica.

En lo principal, el proyecto de ley propone establecer una serie de medidas tributarias con la finalidad de fomentar el empleo, impulsar la competitividad del país y combatir la falta de liquidez en las arcas del Estado.

Este paquete de medidas incluye una amnistía tributaria, incentivos tributarios para proyectos inmobiliarios y energías renovables, así como para empresas que contraten jóvenes y personas sancionadas con penas privativas de la libertad. También prevé la creación de un régimen de alianzas público-privadas (APPs) y zonas francas, la auto-retención mensual de ingresos para empresas grandes, reformas relativas a la residencia fiscal (incluyendo la creación de la figura de residencia fiscal no temporal, para atraer inversión extranjera, por ejemplo, a través de nómadas digitales), entre otros.

Damián Larco, Director del Servicio de Rentas Internas (SRI) –agencia tributaria del Ecuador- explicó a la Asamblea Nacional que este proyecto de ley ayudaría a recaudar USD 2.083 millones sin generar nuevos impuestos, pese a las deducciones y condonaciones tributarias que plantea el proyecto. En contraste, analistas económicos consideran que Ecuador podría cerrar el  año 2023 con un déficit fiscal de USD 5.000 millones, aunque el gobierno de Ecuador proyecta un déficit de USD 4.200 millones.

Entonces, en concordancia con lo planteado por el Plan de Gobierno, el proyecto de ley propuesto por Daniel Noboa busca impulsar el empleo y la inversión mediante incentivos tributarios y alianzas público-privadas. Dado el corto tiempo transcurrido desde la posesión del presidente, hasta la fecha de esta nota, no se conoce de otro proyecto de ley enviado por el mandatario.

¿Qué pueden esperar los agentes económicos y la SCE en materia de libre competencia?

En mi opinión, en Ecuador, las acciones del presidente de la república pueden afectar la libre competencia, principalmente, desde dos aristas: la generación de un entorno apropiado para la entrada y expansión de competidores; y, de manera indirecta, la fuerza de la ejecución del régimen de competencia.

Un entorno adecuado para la generación de mercados contestables requiere, por ejemplo, de seguridad jurídica (incluyendo derechos de propiedad privada bien definidos), celeridad regulatoria para iniciar y terminar un negocio, políticas de libre comercio internacional, mercados financieros saludables, infraestructura pública desarrollada y estabilidad política y macroeconómica.

En ese sentido, en tanto y en cuanto las medidas tomadas por Noboa cumplan con reducir las barreras de entrada y expansión en los mercados, así como mejoren la probabilidad, oportunidad y suficiencia de entrada de competidores potenciales a las distintas industrias, la libre competencia se verá beneficiada. Si bien, conceptualmente, el Plan de Gobierno y las recientes acciones del presidente de la república parecen apuntar a esta dirección, solo el tiempo dará a conocer la efectividad de estas.

Por otro lado, la Superintendencia de Competencia Económica (SCE) -agencia de competencia del Ecuador- es una entidad autónoma del poder ejecutivo. No obstante, el Presidente de la República sí puede intervenir en la asignación de recursos económicos, el nombramiento de su máxima autoridad y la promulgación de normativa secundaria del régimen de competencia. Consecuentemente, es posible que estas acciones puedan influir en los niveles de enforcement del régimen de libre competencia.

El presupuesto asignado a la SCE es relativamente pequeño en comparación a otras agencias de competencia y se ha reducido constantemente desde 2015, periodo desde el cual se encuentra disponible esta información.

De acuerdo a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), la mediana del presupuesto de las autoridades de competencia es de EUR 9 millones, lo cual equivaldría aproximadamente a USD 8,21 millones al tipo de cambio de junio de 2023. En contraste, de acuerdo con cifras publicadas por la SCE, el presupuesto asignado en 2023 a la SCE fue de USD 5,37 millones. La mediana del presupuesto de la SCE entre 2015 y 2023 es de USD 6,02 millones. En este mismo periodo, el presupuesto institucional se redujo en un 44%.

Tomando en cuenta la situación actual de las arcas del Estado ecuatoriano y las promesas austeras del Plan de Gobierno de Noboa, es bastante probable que esta situación no se revierta y por el contrario, plantea el riesgo de que el presupuesto de la SCE continúe reduciéndose.

Conforme muestra el peer review de la OCDE en 2021, esto impacta en la cantidad, calidad y estabilidad de los funcionarios públicos que conforman la autoridad, en especial aquellos puestos de nivel medio y alto. Además, el presupuesto también condiciona los recursos que puede destinar la entidad a la lucha contra los cárteles, misma que usa como herramientas de investigación a los allanamientos y peritajes externos (ver investigación CeCo “Inspecciones ¿Una herramienta en desuso en Ecuador?” y glosario CeCo “medidas intrusivas”).

En adición, la elección de la máxima autoridad de la SCE se realiza cada cinco años. Para esto, el presidente de la República envía una terna al Consejo de Participación Ciudadana y Control Social (CPCCS) –un organismo jurídicamente independiente del poder ejecutivo-, para que este último sea quien elija al nuevo Superintendente de Competencia Económica.

El 1 de noviembre de 2023, el entonces presidente Guillermo Lasso envió la terna para para la designación del titular de la SCE, la cual estuvo encabezada por el actual Superintendente de Competencia Económica –Danilo Sylva– y secundada por los actuales Intendentes Generales (Técnico y de Gestión) de la misma institución. No obstante, el 22 de noviembre, el CPCCS devolvió la terna al presidente, con lo que Daniel Noboa tendrá en sus manos la selección de la nueva terna para la designación del Superintendente de Competencia Económica.

No está por demás recordar que el Superintendente de Competencia Económica tiene entre sus funciones dirigir las acciones de control descritas en el ordenamiento jurídico de competencia, resolver impugnaciones en la materia de la institución que dirige y nombrar al personal de la agencia. Por tanto, es evidente que la persona que sea nombrada como máxima autoridad influirá en la fuerza de la aplicación de la ley de competencia ecuatoriana.

Finalmente, el presidente de la República del Ecuador también puede promulgar normativa secundaria, lo cual puede tocar aspectos inherentes al derecho de competencia. Primero, tiene la facultad constitucional de expedir los reglamentos necesarios para la aplicación de las leyes y, con ello, también de reformarlos. Segundo, la función ejecutiva también cuenta con un órgano regulatorio en materia de competencia –la Junta de Regulación de la Ley Orgánica de Regulación y Control del Poder de Mercado- que tiene la facultad para expedir normas con el carácter de generalmente obligatorias en materia de libre competencia.

Conclusión

Aunque todavía es muy pronto para evaluar el impacto de las acciones de Daniel Noboa sobre la libre competencia, su trayectoria profesional y política, su Plan de Gobierno y los proyectos de ley que ha presentado como presidente plantean un posible escenario donde los agentes económicos tengan a su favor la voluntad política de generar un entorno que promueva la inversión y la libre competencia. No obstante, por otro lado, los niveles de enforcement del derecho de competencia en Ecuador podrían mantenerse o verse debilitados.

Si bien, conceptualmente, el Plan de Gobierno y las recientes acciones del presidente de la república parecen apuntar a esta dirección, solo el tiempo dará a conocer la efectividad de las medidas tomadas por el mandatario.

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