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Una de las características principales de una economía de libre mercado es la existencia de numerosos mercados competitivos para bienes, servicios e insumos. La principal ventaja es que garantiza la eficiencia económica, permitiendo que los distintos recursos escasos que disponemos se destinen al uso más valorado entre todos los distintos usos posibles. Como resultado, las empresas pueden obtener los insumos que necesitan a bajo costo y los consumidores pueden acceder a una gran variedad de bienes y servicios al menor precio posible dados los costos de producirlos. El resultado final es que aumenta el crecimiento económico, mejora la productividad, se potencia la innovación en bienes y servicios de mejor calidad, y mejora la calidad de vida.
Es así como, en una economía de libre mercado, moderna y dinámica, hay empresas que nacen y empresas que mueren regularmente. Hay empresas innovadoras que entran al mercado y sacan a las más ineficientes. Este proceso de innovación y competencia es sano y entorpecerlo no tiene ninguna ventaja para la sociedad. Sin duda, en esta dinámica, algunos serán exitosos, otros fracasarán, incluso más de una vez, pero como sociedad haremos un uso eficiente de los recursos escasos que tenemos. Ello se traduce finalmente en mayor crecimiento económico y menos pobreza. Por esta razón es importante garantizar que la competencia funcione y tener una fuerte política de defensa de la libre competencia, lo cual implica, entre otras cosas, no proteger de la competencia algunos sectores económicos o industrias específicas.
El 20 de marzo de 2024, la Compañía Siderúrgica Huachipato S.A.[1] (en adelante, “Huachipato”), que es la principal empresa productora de acero en Chile, anunció la suspensión indefinida de sus operaciones siderúrgicas (manteniendo solo operaciones portuarias y logísticas). Las razones principales para esta decisión serían: (i) la imposibilidad de competir con las importaciones de acero de China, el cual estaría subsidiado, y (ii) que la Comisión Antidistorsiones recomendara -como medida provisional- sobretasas menores a las solicitadas por Huachipato para las importaciones chinas.[2]
La acusación principal realizada por Huachipato es que existe competencia desleal –dumping– por parte de las empresas chinas productoras de acero. En el comercio internacional se considera dumping el que una empresa extranjera venda productos (exporte) a precios artificialmente bajos en otro país (i.e., precios menores a los competitivos), lo cual impide que las empresas domésticas (i.e., empresas nacionales, en este caso, Huachipato) puedan competir en igualdad de condiciones y tengan pérdidas. Las razones por las cuales los precios pueden ser menores a los competitivos son principalmente dos: (i) las empresas extranjeras reciben subsidios; o (ii) en algún momento produjeron en exceso y liquidan los stocks acumulados a precios menores al costo de producción. En ambos casos, lo relevante de tener en cuenta es que el precio al cual venden es menor a los costos.[3] Por el contrario, si los precios a los cuales venden las empresas extranjeras son iguales o superiores a sus costos, pero menores a los precios a los que venden las empresas domésticas, no existe dumping y el problema es simplemente ineficiencia de las empresas domésticas.
En el caso que las empresas extranjeras están liquidando stocks, el problema es de corto plazo y no tiene mayores consecuencias negativas. En particular, este escenario puede ser una oportunidad para los consumidores (importadores) y también puede ocurrirle a las empresas domésticas que tengan stocks acumulados en otros momentos en el tiempo. En el caso en que se vende bajo costo por un período de tiempo más largo y como parte de una estrategia comercial, el problema puede ser más complicado y por eso existe institucionalidad para abordarlo. En el caso de Chile, ese rol lo cumple la Comisión Antidistorsiones.
«Sin embargo, me parece que lo más relevante no es extender los plazos de protección, sino que garantizar que las decisiones que toma la Comisión Antidistorsiones sean independientes, técnicas y basadas en evidencia. En mi opinión, se requiere, al menos, modificar la composición de la Comisión, eliminando a los funcionarios de gobierno -que potencialmenmte solo obedecen instrucciones de sus respectivos ministros- y estableciendo un panel independiente y técnico.»
Desde el punto de vista de la libre competencia, el dumping como parte de una estrategia de mediano o largo plazo por parte de un gobierno o una empresa que tiene una posición dominante en el mercado, es equivalente a una estrategia de precios predatorios. Esta estrategia, en simple, consiste en vender bajo costo durante un período de tiempo para sacar a los competidores del mercado y luego, una vez que salieron, aumentar los precios a un nivel idealmente monopólico para recuperar las pérdidas sufridas durante el período que se vendió bajo costo, y posteriormente disfrutar las utilidades que genera un monopolio.
La predación, para ser exitosa, requiere tener una posición dominante en el mercado y capacidad para expandir la producción, de tal forma que, al vender bajo costo, el precio de mercado efectivamente caiga para que los competidores tengan pérdidas y quiebren. Al caer el precio la cantidad demandada en el mercado aumenta, por lo que se necesita aumentar la producción para sostener un precio bajo y por eso la empresa que preda tiene que aumentar su producción, ya que las empresas que están siendo predadas tienen pérdidas y no lo harán. El tener que aumentar la producción, vendiendo bajo costo, aumenta el costo que tiene predar y, por eso, el éxito de esta estrategia requiere que se puedan recuperar las pérdidas posteriormente, una vez que los competidores hayan salido del mercado. Para que esto sea posible, es necesario que cuando la empresa que predó se convierta en monopolista y suba los precios, no entren nuevas empresas a competirle y el precio de mercado baje a niveles competitivos. En otras palabras, mientras menores sean las barreras de entrada en este mercado y mientrasmás probable, oportuna y suficiente sea la entrada de nuevas empresas, menos rentable será la estrategia predatoria.
Huachipato responsabiliza, exclusivamente, de la necesidad de suspender o cerrar sus operaciones al dumping de las importaciones de acero desde China. La pregunta relevante de responder es si efectivamente estamos frente al caso de una conducta predatoria (y las empresas chinas venden acero bajo su costo de producción), o si Huachipato es una empresa que tiene costos mayores que las empresas chinas y por eso no puede competir.
La primera consideración relevante de tomar en cuenta son los resultados financieros de Huachipato. Tal como se observa en la Figura 1, Huachipato ha tenido pérdidas sistemáticamente desde el año 2019.
Figura 1: Utilidad Neta de Empresa Siderúrgica Huachipato S.A.
Fuente: Elaboración propia en base a Memorias CAP.
En mi opinión, es difícil argumentar que una estrategia de dumping o predación dure más de 10 años y que las empresas chinas estén dispuestas a operar con pérdidas por un período tan largo. Adicionalmente, si las empresas chinas lograran sacar del mercado a la mayoría de las empresas productoras de acero en el mundo ¿qué impide que nuevas empresas entren a competir cuando suba el precio a niveles mayores al competitivo? Una estrategia de este tipo podría haber ocurrido tal vez inicialmente, pero luego de un período tan largo la estrategia ya no resultó y tiene escasas probabilidades de ser rentable. De hecho, hay varias empresas que siguen operando en Japón, Corea, India, Rusia, Brasil y Estados Unidos, que son actores relevantes en el mercado mundial de acero (ver ranking de World Steel Association).
Una segunda consideración relevante es la reacción del mercado al anuncio de la suspensión de operaciones de Huachipato. Las acciones de CAP subieron 6,63% después del anuncio y las de Invercap -controlador de CAP- lo hicieron en 7,39%. Si la operación es rentable y competitiva en el largo plazo, lo relevante es obtener financiamiento para mantenerse en el mercado en el período predatorio, y sería un error cerrar. Sin embargo, el mercado considera que es rentable cerrar Huachipato, lo cual entrega señales potentes de que Huachipato es considerada una empresa ineficiente y poco competitiva, mas no CAP e Invercap.
Una tercera consideración es que, en mayo de 2022, Huachipato importó acero de China.[4] Sin duda, esto refleja que el acero proveniente de China no es de peor calidad que el producido en Chile, pues de lo contrario Huachipato no lo habría importado para poder cumplir con sus propios clientes. Sin embargo, la pregunta más relevante respecto a este hecho es ¿Por qué Huachipato le compró acero a empresas chinas que estaban haciendo dumping? Si las empresas chinas tenían como objetivo sacar del mercado a empresas competidoras como Huachipato ¿Por qué Huachipato hace negocios con ellas? Me parece —al menos— inconsistente.
En Chile, en los casos en los cuales hay evidencia de dumping, existen mecanismos institucionales para analizar, evaluar y enfrentar el problema. Ese rol lo cumple la Comisión Nacional Encargada de Investigar la Existencia de Distorsiones en el Precio de las Mercaderías Importadas (“Comisión Antidistorsiones”), regulada en la Ley 18.525 y el Decreto Nº1.314 de 2013 del Ministerio de Hacienda. Su función principal es conocer las denuncias sobre distorsiones en los precios de las mercancías (dumping y subsidios) que se transan en los mercados internacionales y determinar si éstas ocasionan un perjuicio significativo, actual o inminente a la producción nacional, así como investigar la existencia de aumentos de importaciones de un producto en tal cantidad, en términos absolutos o en relación con la producción nacional y realizadas en condiciones tales que causen o amenacen causar un daño grave a la rama de la producción nacional que produce productos similares o directamente competidores.
En los casos en que lo considere procedente, la Comisión Antidistorsiones puede recomendar al Presidente de la República adopción de medidas antidumping, medidas compensatorias y medidas de salvaguardia global, las que a su vez pueden ser provisorias o definitivas.
La Comisión Antidistorsiones está conformada por ocho miembros: el Fiscal Nacional Económico (quien la preside), dos representantes del Banco Central, el Director del Servicio Nacional de Aduanas, uno del Ministerio de Hacienda, uno del Ministerio de Economía, uno del Ministerio de Agricultura y uno del Ministerio de Relaciones Exteriores. En la práctica, esto implica que hay 3 miembros de organismos autónomos -o relativamente independientes- del Estado, y 5 funcionarios de gobierno.
Ante la denuncia de Huachipato respecto al dumping de las empresas chinas y la solicitud de establecer una sobretasa de 25% a todas las importaciones de acero, la Comisión Antidistorsiones realizó una primera investigación y recomendó establecer una sobretasa transitoria para las barras de acero de 15,1%, en promedio, a cuatro empresas chinas. Adicionalmente, recomendó una sobrestasa promedio de 15,3%, también transitoria, para la importación de bolas de acero provenientes de tres empresas chinas (en el caso de otras dos empresas consideró que no había evidencia de dumping).
Un hecho relevante, es que la votación de la Comisión no fue unánime. Solo votaron a favor de establecer sobretasas los 5 miembros que son funcionarios de gobierno. Los representantes del Banco Central y de la FNE, en cambio, consideraron que no había suficiente evidencia de dumping y, por lo tanto, no había razones para establecer sobretasas.[5] Además, creo que no es menor que el único miembro de la Comisión experto en temas de libre competencia haya votado en contra de establecer sobretasas y considere que no hay evidencia suficiente de dumping.
Las expectativas de Huachipato eran que la Comisión estableciera el nivel de sobretasas que ellos solicitaban poder seguir operando, es decir, 25% en vez de 15,1%, y que el gobierno de alguna forma los apoyara al respecto. En palabras del presidente del directorio de Huachipato (Julio Bertrand): “Nosotros lo que esperamos es que el Estado se haga parte intercediendo a través de la Comisión Antidistorsiones, que está representada por varios ministerios, en una investigación que vele por el buen funcionamiento de la industria. Entonces, no esperamos del gobierno ninguna ayuda fuera de lo normal”.[6]
El 19 de abril de 2024, esto es, cinco meses antes del plazo que la propia Comisión Antidistorsiones se dio para investigar y tomar una decisión final, la Comisión decidió modificar su decisión inicial y recomendó aumentar la sobretasa a las barras de acero a 24,9%, prácticamente lo mismo que había pedido Huachipato. Para las bolas de acero se aumentó la sobretasa a 33,5%, prácticamente lo mismo que había pedido Moly Cop, y esta vez la sobretasa se aplica a todas las importaciones y no solo a algunas empresas.
Sin duda llama la atención la coincidencia entre el nivel de la sobretasa solicitada por Huachipato, y el que -en una segunda decisión- recomienda implementar la Comisión. Una hipótesis posible es que el cálculo inicial de Huachipato, en el que se basó para solicitar una sobretasa de 25%, haya sido correcto y preciso, por lo que la Comisión se equivocó en su decisión inicial. Una posible hipótesis alternativa es que las presiones ejercidas sobre el gobierno por parte de Huachipato y sus sindicatos para aumentar las sobretasas hayan sido exitosas y el gobierno, haciendo uso de la mayoría que tiene en la Comisión, decidió aumentar la sobretasa al nivel que Huachipato solicitaba para no cerrar. El hecho de que, nuevamente, los tres miembros de la Comisión que no son funcionarios de gobierno votaran en contra de aumentar la sobretasa, hace más probable la hipótesis alternativa. Es relevante mencionar que el voto de minoría no solo estuvo por no aumentar las sobretasas, sino que votó a favor de eliminar las sobretasas provisionales que fueron aprobadas previamente por el voto mayoritario de la Comisión.[7] Adicionalmente, el voto de minoría señala que no hay evidencia de que las pérdidas de Huachipato sean producto de un potencial dumping de china.
De confirmarse esta hipótesis alternativa, el daño a la institucionalidad es enorme y la Comisión de Distorsiones se podría transformar en un instrumento del gobierno de turno para proteger discrecionalmente sectores económicos o empresas específicas en base a eventuales presiones de estas mismas. El rol de la Comisión no es de proteccionismo económico y debiera cumplir con su objetivo en base a criterios técnicos, por lo cual creo que es relevante rediseñar la institucionalidad antidistorsiones.
Tal como se esperaría, Huachipató celebró el obtener una mayor protección de la competencia que enfrenta del acero importado e incluso anunció que revertirá su cierre.[8] Resulta algo sorprendente que con una sobretasa que, si bien es idéntica a la que Huachipato había solicitado y sin la cual la misma empresa señala que no puede competir, se decida reiniciar las operaciones dado que la protección que obtuvieron es por solo 6 meses. Tal vez sus expectativas son que la Comisión nuevamente va a resolver en septiembre una sobretasa igual a la que solicitan. Si las presiones al gobierno fueron exitosas esta vez, a un mes de las elecciones de gobernadores y alcaldes, es razonable esperar que puedan serlo aún más.
Sin embargo, llama aún más la atención el llamado que hace Huachipato a “modernizar” la insitucionalidad. En particular, Huachipato propone que la modernización consista en que la Comisión pueda recomendar medidas antidumping hasta por cinco años. Es curioso que la única petición de modernizar la institucionalidad sea solo para solicitar períodos de mayor protección.
Dado lo ocurrido en este caso, creo que efectivamente es conveniente estudiar posibles modificaciones a la institucionalidad vigente. Sin embargo, me parece que lo más relevante no es extender los plazos de protección, sino que garantizar que las decisiones que toma la Comisión Antidistorsiones sean independientes, técnicas y basadas en evidencia. En mi opinión, se requiere, al menos, modificar la composición de la Comisión, eliminando a los funcionarios de gobierno -que potencialmenmte solo obedecen instrucciones de sus respectivos ministros- y estableciendo un panel independiente y técnico. El panel debiera considerar los antecedentes que presentan las partes, tal como hoy, y solicitar un informe del Ministerio de Relaciones Exteriores respecto a consideraciones de política exterior y tratados internacionales. Habría que discutir adicionalmente si la Comisión es resolutiva o, como lo es actualmente, solo hace recomendaciones al gobierno.
El eventual cierre de Huachipato ha generado preocupación en el gobierno y en la Región del Bío-Bío por el impacto negativo que tendría en el empleo. Si bien se menciona en los medios -y también por Huachipato- que alrededor de 22.000 mil personas perderían su trabajo, no he logrado encontrar la fuente de esa estimación, ni los datos, supuestos y metodología de cálculo que permite llegar a ese número.
La última memoria disponible de Huachipato, para el año 2022, muestra que en las operaciones participaban directamente 1.375 trabajadores de CAP, cifra que aumenta a alrededor de 2.800 trabajadores si se suman los contratistas. En base a estos datos, al menos el empleo directo que se vería afectado por el cierre de Huachipato, en el caso en que no se decida reubicar a ningún trabajador en otras operaciones de CAP, es un octavo de la cifra que entrega la empresa, las autoridades regionales y los sindicatos.
Huachipato tiene incentivos a sobredimensionar el efecto en el empleo, ya que eso aumenta la presión al gobierno para que se involucre y ayude de alguna forma a la empresa. El aumento en el desempleo es siempre un arma de presión potente que tienen las empresas y los sindicatos ante un gobierno y más aún en un año de elecciones. Ceder ante un grupo de presión que amenaza con despidos masivos si no recibe algún tipo de ayuda estatal es el principal riesgo de la crisis de Huachipato y, precisamente, eso es lo que el gobierno no debe hacer.
Los costos de un “salvataje” a Huachipato pueden ser grandes. En primer lugar, se genera una distorsión importante en la asignación de recursos de la economía, ya que destinamos recursos a una actividad productiva en la que no tenemos ventajas comparativas y, en particular, a una empresa ineficiente, en vez de destinarlos a otras actividades económicas. En segundo lugar, aumenta el costo de todos los productos que utilizan acero en Chile, lo cual afecta negativamente a todos los consumidores directos e indirectos de acero (que son quienes terminarán pagando el salvataje a Huachipato). En tercer lugar, una medida de protección injustificada solo lleva a demorar la salida de la crisis que vive Huachipato hace más de 10 años. La evidencia muestra que las economías se recuperan más rápido si son capaces de reasignar rápidamente los recursos desde los sectores menos productivos a los más productivos. Medidas proteccionistas a favor de Huachipato no sólo hacen que eso ocurra más lento, sino que incluso pueden impedir que ocurra esta salida, ya que la experiencia muestra que estos beneficios terminan siendo más permanentes que transitorios. Tal vez por eso mismo Huachipato solicita una institucionalidad donde las sobretasas sean de cinco años y que la medida actual se extienda “mientras dure el gobierno”.
¿Significa todo esto que no hay rol alguno para el Estado? La respuesta es no. Por un lado, el Estado debe proteger y garantizar la libre competencia, evitando que las políticas públicas sean el resultado de presiones sectoriales, empresas específicas y afanes proteccionistas. En segundo lugar, puede jugar un rol importante para mitigar los efectos negativos en el empleo y facilitar la transición ante el cierre de empresas ineficientes. Para ello, el criterio fundamental es utilizar medidas que subsidien directa o indirectamente la generación de empleo y la reconversión de trabajadores a otras actividades productivas. Si la preocupación es el empleo, entonces las medidas que adopte el gobierno deben ser pro-empleo y no proempresa.
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[1] El controlador de Compañía Siderúrgica Huachipato S.A. es CAP S.A. CAP tiene dos accionistas principales: Invercap S.A. -que es el controlador- con 43,31% y M.C. Inversiones Ltda. -filial de Mitsubishi Corporation- con el 12,5% de las acciones; el 44,2% restante de las acciones corresponden a otros accionistas y fondos.
[2] El comunicado de la empresa señala «Tras un exhaustivo análisis de lo resuelto por la Comisión Antidistorsiones sobre la aplicación de derechos antidumping a las importaciones de barras y bolas de acero chino, el directorio de la Compañía Siderúrgica Huachipato (CSH) se ha visto obligado a tomar la dolorosa decisión de suspender -por tiempo indefinido- las operaciones siderúrgicas de la empresa en Talcahuano» y que “Valoramos que la Comisión Antidistorsiones haya identificado la existencia de importantes irregularidades en las importaciones de acero desde China, como también el esfuerzo de las autoridades. Lamentablemente, las tasas definidas son menores a las solicitadas por la compañía y, además, diferenciadas por productor y exportador. Ello, debido a que todas las empresas productoras son controladas por el Estado chino y, además, son de gran tamaño, por lo que en la práctica se podría derivar la totalidad del acero que se exportará a Chile desde la empresa a la que se le aplique la menor sobretasa, eliminando cualquier posibilidad de competir en igualdad de condiciones”.
[3] El dumping de una empresa extranjera puede ocurrir vendiendo a precios competitivos en el mercado doméstico y a precios menores a los competitivos en sus exportaciones. En ese caso, sigue siendo relevante que el precio al cual exportan es menor a los costos, tal como acusa Huachipato a las empresas chinas.
[4] Como consta entre los antecedentes considerados por la Comisión Antidistorsiones, el 16 de mayo de 2022 se enviaron 9.986 toneladas de barras de acero desde el puerto de Dalian, en China, al puerto de San Vicente en Talcahuano. El acero provenía de la fábrica Dongbei y el destinatario final era la Compañía Siderúrgica Huachipato.
[5] Tal como se señala en el acta de la sesión Nº437 “El presidente de la Comisión y los representantes del Banco Central no concurren al voto de mayoría porque consideran que en la reconstrucción del valor normal para el cálculo del margen de dumping no se debe prescindir sin más de los registros contables de las empresas productoras del producto investigado, debiendo la Comisión cerciorarse si ellos están en conformidad con los principios de contabilidad generalmente aceptados en el país exportador y reflejan razonablemente los costos asociados a la producción y venta del producto considerado” y “Por su parte, los representantes del Banco Central consideran, además, que no existen antecedentes suficientes que permitan determinar preliminarmente que el daño o amenaza de daño grave a la rama de producción nacional sea causado por las importaciones del producto investigado.”
[6] Entrevista diario La Tercera, 4 de noviembre 2023.
[7] Tal como lo señala el acta de la sesión Nº438 “El Presidente de la Comisión y los representantes del Banco Central no comparten la decisión de la mayoría y señalan que están por rechazar el recurso de reposición interpuesto por Moly-Cop, por no contener nuevos antecedentes que hagan variar lo resuelto por el voto de minoría en la Sesión N°437. Adicionalmente, el Presidente de la Comisión y los representantes del Banco Central están por acoger los recursos de reposición interpuestos por Elecmetal, XingCheng, Longte, Feifan-Chile y Feifan-China, en cuanto a recomendar no aplicar, por ahora, ningún tipo de derecho antidumping provisional…”. Es importante mencionar también que en el voto de minoría se señala que “no existen antecedentes suficientes que permitan determinar preliminarmente que exista daño o amenaza de daño grave a la rama de producción nacional causado por las importaciones del producto investigado.”
[8] https://cooperativa.cl/noticias/pais/region-del-biobio/abortado-el-cierre-huachipato-pide-extender-medidas-antidumping/2024-04-22/141001.html
