Interoperabilidad

La interoperabilidad no debe confundirse con la portabilidad (o portabilidad de datos). Ésta última es la capacidad -y en ocasiones el derecho- de una persona de solicitar que sus datos, en posesión de un tercero (p ej., una empresa del retail), se transfieran a la persona, o a otro tercero específico (p ej., otra empresa del retail, competidora de la primera, u otra empresa que no compita en el mismo mercado, por ejemplo, un banco) (OCDE, 2021).

Cabe destacar que la portabilidad se refiere a la transferencia de datos requerida o realizada por un usuario, y no a la realizada directamente entre proveedores de servicios digitales (ver nota CeCo “Portabilidad e interoperabilidad de datos en las Big Tech: ¿remedio eficaz?” y “OCDE: Portabilidad, Interoperabilidad y Competencia en Plataformas Digitales”).

Permitir una mejor portabilidad cambia significativamente el uso y el valor de los datos. Esto pues la portabilidad puede reducir de forma significativa los costos de cambio (para los usuarios), lo que a su vez tiende a reducir el poder de mercado de quien posee y administra dichos datos. Así ocurriría, por ejemplo, con las redes sociales.

Un ejemplo concreto de los beneficios de la portabilidad es la “portabilidad numérica” en los servicios de telefonía. El primer país en tener medidas de portabilidad fue Singapur, en 1997. La portabilidad numérica permitió que los usuarios pudieran mantener su número personal, aunque cambiaran de operador fijo o móvil. Esta medida mitigó el poder de mercado de las empresas proveedoras, ya que redujo los costos de cambio de los usuarios (quienes, antes de la modificación, debían advertir a todos sus contactos que cambiaron de número en caso de cambiar de proveedor) (Buehler y Haucap, 2004).

Es común que ambos términos (interoperabilidad y portabilidad) se crucen. Esto pues es necesario cierto grado de interoperabilidad de las plataformas para que una medida de portabilidad pueda ser efectiva. Por ejemplo, para traspasar información de una plataforma a otra se requiere que exista un lenguaje o protocolo común de procesamiento de información, es decir, que ambas plataformas sean interoperables a un nivel básico.

Por último, tanto la interoperabilidad y portabilidad permite asegurar el libre flujo de datos, evitando que los usuarios queden cautivos en un único producto o plataforma determinada, entregando a su vez la oportunidad para que otras plataformas compitan por captar a estos usuarios.

En el ámbito de derecho de la competencia, el término interoperabilidad ha tomado relevancia debido a la constante revisión de casos asociados a plataformas digitales, y al poder de mercado que estas han adquirido. En algunos de estos casos se ha revisado el concepto de interoperabilidad como un remedio eficaz.

Las plataformas digitales se destacan por ser una industria intensiva en datos, con altas barreras de entrada, y economías de red y de escala. Por lo mismo, mientras algunas plataformas capturan gran poder de mercado y generan procesos de retroalimentación positiva muy innovadores, otras se quedan sin la posibilidad de participar o desafiar dicho poder (revisa la nota CeCo “OCDE: Poder de Mercado en Mercados Digitales”).

En este contexto, la interoperabilidad de las plataformas puede ser una medida atractiva para la autoridad de competencia o regulador pues: (i) esta no afectaría de manera significativa la posición que adquiere una “Big-Tech” (a diferencia, por ejemplo, de una medida de desinversión); y (ii) generaría incentivos a que otras empresas ingresen al mercado.

Para Herbert Hovenkamp, profesor de derecho de la Universidad de Pensilvania, las medidas de interoperabilidad podrían ser, en muchos casos, una alternativa más efectiva que las medidas de remedios estructurales para fomentar la competencia (revisa la nota CeCo “Hovenkamp y las obligaciones de interoperabilidad como una medida para plataformas digitales”).

El argumento de Hovenkamp se sustenta en que la interoperabilidad sería una intervención que no implica necesariamente interferir con las estructuras y los activos que han permitido a las plataformas digitales tener la capacidad actual. En este sentido, se trataría de una medida menos invasiva y que puede preservar de mejor manera la competencia (Hovenkamp, 2022).

Por su parte, Stolz (2022) indica que, normalmente, la interoperabilidad ocurre sin una coordinación significativa entre las empresas, y es consecuencia de distintos procesos de elaboración de nuevos productos que están pensados para ser compatibles con los que actualmente están en el mercado.

El mismo autor señala que los servicios de una empresa consolidada y otra entrante pueden compartir e invocar funcionalidades del otro, a través de un uso común de estándares abiertos creados por un organismo independiente (p ej., el correo electrónico, u otras funcionalidades básicas de internet, como el Hypertext Transfer Protocol o “HTTP”).

Por otro lado, no toda interoperabilidad es benigna o mejora la eficiencia. En algunas ocasiones la interoperabilidad puede ser utilizada como herramienta para entregar acceso a una red cerrada (Ezrielev, 2022). Esto puede ser problemático de tres formas: (i) una empresa realizó inversiones en I+D para crear esta red, y entregarle acceso a otras empresas debilita los incentivos futuros a seguir realizando este tipo de investigación; (ii) la red se convierte en un bien de propiedad común, y quién (o quiénes) son los encargados del costo de mantención (y su seguridad), no está bien definido ¿todas las empresas que ocupan la red deben pagar lo mismo? ¿las empresas más beneficiadas deben pagar más? ¿o las más eficientes?; y (iii) la efectiva protección de los datos no puede ser garantizada por el creador de la red si ahora existen varias firmas (que podrían competir entre ellas) que tienen información de los clientes. En caso de alguna filtración de datos ¿quién es el responsable?

Además de los ecosistemas digitales, es común ver medidas de interoperabilidad en industrias como las telecomunicaciones. Es necesario que existan ciertos grados de códigos o estándares técnicos compartidos para entregar comunicación a los usuarios, sin la necesidad de tener el mismo proveedor (p. ej., el protocolo “Long Term Evolution”, utilizado para la red de telefonía móvil 4G). Es común que estos estándares sean fijados por organizaciones privadas internacionales denominadas “Standard Setting Organizations” (como el Instituto Europeo de Estándares de Telecomunicaciones) y luego implementados por los fabricantes de los dispositivos.

También existen medidas de interoperabilidad en la industria médica, en donde se ocupan sistemas integrados entre hospitales para conocer las fichas médicas de los pacientes (Iroju et al., 2013). Esta arquitectura común entrega beneficios para los pacientes, quienes pueden cambiar de proveedor médico (hospital o seguro), sin la necesidad de migrar su información clínica (o con un muy bajo costo). Además, les permite a los hospitales contar con información actualizada, sin la necesidad que el paciente sea un cliente frecuente de ellos, entregando un mejor servicio y previniendo enfermedades.

Otro sector en donde regularmente se observan medidas de interoperabilidad es en la industria bancaria. Para que las transferencias de dinero se puedan efectuar entre cuentas corrientes de distintos bancos existen sistemas compartidos que permiten interoperar operaciones. También, en lo relativo a la solicitud de créditos, las instituciones financieras poseen bancos de información compartidos para conocer el nivel de endeudamiento y la posibilidad de pago de un potencial cliente. Por último, en lo que respecta a los medios de pago, la interoperabilidad abre el camino para procesar transacciones monetarias con medios digitales distintos a los tradicionales (p ej., códigos QR o aplicaciones móviles versus tarjetas bancarias físicas).

En ocasiones, puede ocurrir que estos estándares técnicos comunes (cuya adopción es necesaria para que los productos sean interoperables) estén protegidos por patentes, que toman el nombre de “patentes esenciales” (pues son “esenciales” para cumplir con el estándar) (ver nota CeCo “Patentes esenciales y FRAND”).

En la economía digital, este tipo de interoperabilidad se refiere a la capacidad de los servicios digitales para incorporar datos, contenido o funcionalidades de un proveedor aguas arriba. Por ejemplo, una plataforma de redes sociales (aguas abajo) implementa una tecnología que le permita a una empresa de e-commerce (aguas arriba), no integrada con la plataforma, interactuar con los usuarios dentro del entorno de la red social, para que a su vez ellos puedan compartir sus compras sin problema. Así otros usuarios, que interactúan con aquel que compró, podrán realizar la misma compra o alguna similar.

Este tipo de interoperabilidad permite a los usuarios elegir una combinación distinta de plataformas, productos o servicios, en lugar de estar obligados a seleccionar un único proveedor.

Continuando lo anterior, Brown (2020) ejemplifica la interoperabilidad vertical con la posibilidad de editar un informe desde un iPad, usando la aplicación de Word, mientras el mismo archivo está guardado en la “nube” (p ej., Dropbox, iCloud, OneDrive, etc).

Por otro lado, el uso de tiendas de aplicaciones, en donde los dispositivos con sistema operativo Android permiten más de una alternativa (distinta a Google Play), pero los dispositivos con iOS no permiten una opción distinta a la propia (Apple Store), es un problema, para el autor, de interoperabilidad vertical.

Por otro lado, la interoperabilidad es horizontal cuando se busca que los servicios puedan comunicarse entre rivales. Un ejemplo es el uso del correo electrónico, en donde varios proveedores (Gmail, Outlook, Yahoo, etc), operan en un sistema que les permite a los usuarios comunicarse sin la necesidad de que el proveedor sea el mismo.

Otros ejemplos de interoperabilidad horizontal son las llamadas telefónicas realizadas entre dispositivos fijos o móviles de distintas compañías y las transacciones bancarias realizadas entre cuentacorrentistas de distintos bancos.

Esta forma de interoperabilidad se produce cuando las empresas que compiten crean sistemas abiertos, o bien, invocan funcionalidades de sus competidores para crear tecnologías de uso común.

Esto ocurre, generalmente, en industrias nacientes, en las que los actores principales aún no logran consolidarse o ven opciones de expansión (p ej., el inicio de la época de internet, o de los smartphones). Sin embargo, luego que una industria madura, y los actores principales pueden ejercer su dominio, estos generalmente no estarán dispuestos a compartir sus tecnologías y desarrollos, manteniendo sistemas (o ecosistemas) cerrados y propietarios (es decir, protegidos por derechos de propiedad intelectual o secreto). Es en este último escenario en el cual puede resultar necesaria la intervención de la autoridad para mitigar el poder de mercado.

La inserción de la tecnología bluetooth es un ejemplo en donde varios actores participaron activamente para crear el marco que pudiera ser compatible con distintos dispositivos, sin importar quién es el proveedor de dicho dispositivo.

Cuando la interoperabilidad no se logra por procesos de innovación y creación tecnológica, los reguladores han optado por imponer medidas correctivas o remedios que logren el objetivo de generar un sistema o red interoperable entre varios actores.

Jay Ezrielev, ex asesor económico en la Federal Trade Comission (FTC), en su trabajo “Mandated Interoperability: The Cure is Worse than the Disease”, argumenta en contra de este tipo de remedio. En efecto, el autor señala que hay dos elementos esenciales para que la interoperabilidad obligada funcione: (i) la regulación de precios de acceso del espacio compartido; y (ii) la regla de no preferencia propia.

Con respecto a la primera, esta regla se refiere la necesidad de establecer un precio mínimo que genere incentivos para desarrollar y operar el sistema interoperable. La regla tiene problemas de eficiencia, pues obliga a establecer un precio ex ante de que ocurra cualquier operación. Además, genera inversiones insuficientes porque empresas desafiantes podrían aprovechar las tecnologías de otros, sin la necesidad de realizar inversiones riesgosas.

Por otro lado, la regla de no preferencia propia sugiere que el operador del sistema interoperable no puede seleccionar a un afiliado propio. Sin embargo, en el caso que éste sea el operador con un menor precio (o con mejor calidad), esta regla provocaría aumentos en los precios para los usuarios, o bien, una reducción de la calidad (para profundizar, ver nota CeCo “Interoperabilidad obligada y efectos de red: ¿La última esperanza?”).

Quizás uno de los casos más importantes ocurrió el año 1998, cuando el Departamento de Justicia (DOJ) presentó una denuncia contra Microsoft alegando que esta empresa había incurrido en conductas anticompetitivas, excluyendo a su competidor “Netscape” del mercado de navegadores de internet, aprovechando su posición dominante en el mercado de sistemas operativos para computadores personales o “PC” (ver caso U.S. v. Microsoft).

Microsoft exigía a los fabricantes de PC la preinstalación del navegador “Internet Explorer” como condición para obtener licencias del sistema operativo “Windows” (que ya en aquella época era un producto consolidado en la industria), además de exigir ciertos requisitos que le entregaban un protagonismo y garantías particulares al navegador de Microsoft por sobre los otros (p ej., dificultar su desinstalación).

Finalmente, en la sentencia del 2002, se acordó que Microsoft divulgaría a los fabricantes, proveedores de software y hardware, y otros interesados, las API (Application Programming Interface) y la documentación necesaria para interoperar con el sistema Windows.

Este ejemplo, de interoperabilidad obligada (ex post), permitió un auge gigantesco del internet y la industria tecnológica.

Esta jurisdicción ha tenido importantes desarrollos regulatorios sobre interoperabilidad, partiendo por la “Digital Markets Act” (DMA), promulgada en noviembre de 2022 (al respecto, puedes ver las notas CeCo “El mapa de CeCo para entender la “Digital Markets Act” y “La Digital Markets Act y su acople al derecho de competencia europeo”).

Dentro de un sinfín de medidas correctivas y fallas de mercado asociadas a los mercados digitales, se encuentra que la falta de interoperabilidad permite a los gatekeepers beneficiarse de los efectos de red, y la imposibilidad de contestar por sus rivales (debido a las barreras de entrada en la industria).

Por esta razón, la DMA mandata ciertos grados de interoperabilidad entre las plataformas de red, obligándolas a compartir detalles técnicos, de ser necesario. Sin embargo, se preocupa que cualquier grado de interoperabilidad no menoscabe un elevado nivel de seguridad y protección de datos.

Otro caso interesante es la aprobación del Parlamento Europeo, en octubre de 2022, de la Directiva que adopta un cargador universal único para dispositivos electrónicos.

En palabras del Parlamento Europeo, la interoperabilidad entre dispositivos electrónicos, y sus accesorios, se ha visto obstaculizada por la existencia de diferentes interfaces de carga, y por lo mismo, resultaba necesario imponer requisitos para que las empresas adoptaran un “grado común de interoperabilidad”.

El principal afectado con la medida (Apple), que opera un cargador único para sus dispositivos, indicó que la reforma afectaría la innovación y no tendría beneficios claros para los consumidores (para profundizar, ver nota CeCo “Fin al enredo de cables: El Parlamento Europeo aprueba directiva de cargador universal”).

El “Caso Transbank”, en Chile, ha puesto el término de interoperabilidad en la discusión. En el contexto de la transición de un modelo de tres partes (M3P) a uno de cuatro partes (M4P), en la industria de medios de pago, el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia (TDLC) dictó, en agosto de 2022, la Instrucción de Carácter General N°5/2022.

En ella, el Tribunal señaló que la falta de interoperabilidad técnica entre emisores y adquirentes constituye una barrera de entrada y de expansión para los nuevos adquirentes (es decir, los bancos y procesadores adquirentes distintos a Transbank). Para lograr esta interoperabilidad, se requiere que los bancos emisores dejen de utilizar exclusivamente el switch de Transbank y pasen a utilizar el switch de las marcas de tarjeta (p. ej., Visa y Mastercard) (ver nota CeCo “La saga del nuevo sistema tarifario de Transbank en cuatro episodios (y un final abierto)”).