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En enero del 2023, luego de varios años de tramitación, el gobierno mexicano anunció un acuerdo para la compra de la marca y activos de la aerolínea “Mexicana de Aviación”, compañía aérea que cesó sus actividades el año 2010, luego de declararse en quiebra.
El gobierno pretende que la Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA) pueda tener el control mayoritario de la aerolínea. Sin embargo, la Ley de Aeropuertos vigente impide que un grupo aeroportuario (o su administrador) también sea propietario de una compañía de aviación.
En la actualidad, el Estado de México es propietario de aeropuertos. En efecto, SEDENA administra el Grupo Aeroportuario, Ferroviario y de Servicios Auxiliares Olmeca-Maya-Mexica (OMM), empresa que opera 5 aeropuertos, entre los cuales se encuentra el Aeropuerto Internacional Felipe Ángeles (AIFA).
En diciembre del 2022, el gobierno despachó a la Cámara de Diputados una reforma a la Ley de Aeropuertos, la cual pretende modificar el artículo 29, que actualmente impide que un concesionario o controlador de aeropuertos suscriba más del 5% de las acciones de una empresa de transporte aéreo (es decir, de una aerolínea).
En concreto, la iniciativa pretende autorizar que a las entidades estatales de la Administración Pública Federal, como la SEDENA, se les asigne tanto la administración de aeropuertos como la operación de aerolíneas.
Como es de esperar, han surgido una serie de críticas al proyecto, principalmente relacionados con los problemas en la competencia que pueden surgir por el hecho de que una misma empresa sea dueña de una aerolínea y opere o controle un aeropuerto. Esto principalmente por los riesgos exclusorios que surgen con la integración vertical, considerando que los aeropuertos constituyen un insumo esencial para las aerolíneas (tal como se verá más adelante en esta nota).
La aprobación de la reforma podría ser la última etapa para concretar el plan del gobierno del Presidente Obrador (“AMLO”), que espera poder dejar operando la aerolínea estatal en México antes que finalice su gobierno (2024).
La industria aeronáutica se caracteriza por ser una industria de redes y por la formación de esquemas hub-and-spoke (al respecto, ver nota CeCo “Acuerdo extrajudicial de la FNE por el joint-venture de Delta y LATAM”).
Además, las relaciones entre aerolíneas se pueden dar en distintos niveles (horizontal o vertical), y en base a diferentes tipos de acuerdos de cooperación (ver nota CeCo “La revisión a posteriori del Alliance Agreement entre LATAM y American Airlines por la FNE”).
La situación en México no es distinta. Según detalla la COFECE existe una concentración importante en el mercado aéreo. El año 2014 solo 4 aerolíneas (Aeroméxico, Volaris, Viva Aerobus e Interjet) controlaban la totalidad del mercado. Además, Interjet cesó sus operaciones en 2020 y actualmente se encuentra en un proceso de quiebra, lo que agudizó aún más el problema de concentración.
Por otro lado, relacionado con la infraestructura necesaria para operar, la mayoría de los aeropuertos mexicanos son propiedad del Estado. Sin embargo, estos son administrados bajo concesiones a través de distintos grupos privados. Entre los principales se encuentran el Grupo Aeroportuario del Pacífico (GAP), el Grupo Aeroportuario del Sureste (ASUR), el Grupo Aeroportuario Centro Norte (OMA) y el Grupo Aeroportuario del Centro de México (GACM).
En abril del 2022, el presidente de México anunció la creación del Grupo Aeroportuario, Ferroviario y de Servicios Auxiliares Olmeca-Maya-Mexica (OMM), empresa estatal que está bajo el control de la SEDENA y que actualmente administra diversas infraestructuras civiles de México, incluyendo 5 aeropuertos.
El gobierno de México ha propuesto una reforma a la Ley de Aeropuertos con el objetivo de mejorar la eficiencia y transparencia en la operación de los aeropuertos del país. A grandes rasgos, los cambios se refieren a: (i) la estructura de la administración aeroportuaria (y asignación de slots) y (ii) la posibilidad de que la autoridad administre, de forma simultánea, aeropuertos y aerolíneas.
En términos generales, la reforma busca fortalecer el papel de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT) en la gestión de los aeropuertos. Esto implicaría la disminución del poder de los grupos privados que actualmente tienen concesiones para operar los aeropuertos en México, pues deberán compartir parte de dicha operación con la SCT.
En lo que se refiere a la asignación de slots (i.e., asignación de horarios de aterrizaje y despegue), la reforma busca darle a la SCT la facultad de distribuir los horarios de aterrizaje y despegue de forma más equitativa y transparente, lo que podría limitar el poder de los grupos aeroportuarios que actualmente controlan la asignación de slots y darles la oportunidad a otras aerolíneas de competir en igualdad de condiciones.
En este contexto, la creación de la aerolínea estatal (Mexicana de Aviación) ha sido objeto de debate en México, especialmente en lo que se refiere a su impacto en competencia en el mercado aéreo. Algunos expertos y actores del sector han expresado su preocupación por el hecho de que una aerolínea estatal podría distorsionar la competencia y afectar a las aerolíneas comerciales ya establecidas, generando un desequilibrio en el mercado y, en última instancia, perjudicando al consumidor.
Sin embargo, el debate no termina ahí. El cambio propuesto por el gobierno que ha generado más polémica está en el artículo 29 de la Ley de Aeropuertos. Este permitiría que una empresa estatal, en este caso la SEDENA, opere en ambos niveles de la cadena (administrando aeropuertos y aerolíneas).
Con la creación de OMM, y la reanudación de actividades de Mexicana de Aviación, el Estado mexicano estará integrado verticalmente (en algunos aeropuertos), existiendo la posibilidad de traspasar el poder de mercado aguas arriba, es decir, el poder proveniente del control de la infraestructura aeroportuaria, hacia el mercado aguas abajo (competencia de las aerolíneas).
La reforma a la Ley de Aeropuertos en México y la creación de una nueva aerolínea estatal están estrechamente relacionadas. En este sentido, la reforma a la ley es la herramienta jurídica que permite al gobierno mexicano crear una nueva aerolínea estatal y operar de forma integrada.
En este punto, resulta interesante ver tanto las opiniones emitidas por el gobierno de México como de su autoridad de competencia (COFECE).
El gobierno mexicano ha argumentado que la creación de la aerolínea estatal es necesaria para fortalecer la conectividad aérea del país y mejorar el acceso a destinos turísticos y regiones que actualmente tienen poca o ninguna conectividad aérea. También ha señalado que la nueva aerolínea estatal no busca competir de forma desleal con las aerolíneas comerciales ya establecidas, sino que operaría en rutas y destinos que actualmente no están siendo atendidos o tienen una oferta limitada.
De un modo similar, el gobierno ha argumentado que la creación de una aerolínea estatal aumentaría la competencia en el mercado aéreo en México, ya que habría un nuevo actor que estaría compitiendo con las aerolíneas privadas existentes. Esto podría llevar a una disminución de los precios de los tickets aéreos y a una mejora en la calidad de los servicios ofrecidos por las aerolíneas.
La COFECE ha expresado su preocupación acerca de los posibles efectos negativos en la competencia que podría tener la creación de una aerolínea estatal, especialmente si se otorgan subsidios o apoyo financiero del gobierno que distorsionen la competencia en el mercado.
El operador del aeropuerto puede cobrar tarifas elevadas a las aerolíneas competidoras, dejando fuera del mercado a una empresa eficiente que en condiciones normales si podría financiar esas tarifas. Este tipo de conductas ocurre en un contexto de relaciones verticales, donde una empresa dominante en el mercado aguas arriba utiliza su posición como proveedor esencial para “estrangular” los márgenes de los rivales aguas abajo, con el objetivo de excluirlos del mercado. Lógicamente, para las aerolíneas es un insumo esencial la infraestructura aeroportuaria.
Por otro lado, la empresa dueña del aeropuerto podría asignar salas de espera más lejanas, menos espacios para oficinas, mostradores más alejados u otras prácticas exclusorias, lo que podría resultar adverso para los competidores en el mercado aguas abajo de aerolíneas (para más detalles, ver Glosario CeCo “Restricciones verticales”).
Finalmente, los subsidios cruzados (es decir, cobrar tarifas por debajo de los costos a un grupo de usuarios y tarifas por encima del costo a otros), pueden jugar un rol fundamental. Así, por ejemplo, la entidad integrada podría aprovechar los ingresos que percibe como aeropuerto para rebajar los precios que cobra como aerolínea (fijándolos por debajo del precio competitivo).
Al respecto, José Nery Pérez Trujillo, titular de la Unidad de Planeación de la COFECE, manifestó en un foro realizado en la Cámara de Diputados que “en caso de considerarse conveniente permitir tal integración, y con el fin de evitar riesgos en materia de competencia y libre concurrencia, se sugiere establecer en la Ley de Aeropuertos que deberá existir una separación contable y funcional de las actividades de administración del aeropuerto y la del servicio de transporte aéreo de pasajeros” (ver nota de prensa aquí).
Del mismo modo y con el objetivo de mantener un piso parejo o “neutralidad competitiva” entre todos los agentes económicos (privados y públicos), recomendó establecer claramente que las empresas estatales no podrán recibir ayudas o subsidios que les permitan competir en condiciones más favorables que sus empresas rivales “de lo contrario, podría reducirse la oferta de rutas y vuelos por parte de aerolíneas privadas en el largo plazo”.
En resumen, la COFECE ha expresado su preocupación por la posibilidad de que la creación de una aerolínea estatal en México pueda afectar negativamente la competencia en el mercado aéreo, y ha enfatizado la importancia de garantizar que se respeten los principios de libre competencia en este proceso.
El impacto de la reforma propuesta por el gobierno en la libre competencia dependerá de cómo esta se implemente. Por un lado, la reforma podría generar un ambiente más equitativo para todas las aerolíneas, permitiendo que nuevas compañías ingresen al mercado y se fomente la competencia en beneficio de los consumidores. Por otro lado, si el organismo estatal asume un papel dominante y ejecuta conductas exclusorias en la gestión de sus aeropuertos, podría restringir la entrada de nuevas empresas (o la expansión de las ya existentes) y limitar la inversión privada en el sector.
Pese a las preocupaciones anunciadas por la COFECE, la propuesta del gobierno no es algo nuevo. Existen casos en donde hay integración vertical en la industria, siendo el Estado el que controla la aerolínea y el aeropuerto en donde opera.
La aerolínea principal que opera en los Emiratos Árabes Unidos, “Emirates”, es propiedad del gobierno de Dubái. Además, el gobierno también es propietario del Aeropuerto Internacional de Dubái, uno de los aeropuertos más grandes del mundo. Bajo ese contexto, otras aerolíneas compiten por los pasajeros que buscan llegar a Dubái.
Algo parecido ocurre en Argentina (Aerolíneas Argentinas), China (Air China), Turquía (Turkish Airlines) y Qatar (Qatar Airlines), en donde el Estado administra algunos aeropuertos (o todos), y también es dueño de las aerolíneas mencionadas.
En forma paralela, la aerolínea más importante de Chile, “LATAM” (o antiguamente LAN Chile) comenzó sus operaciones en 1929 y fue creada por el mismo gobierno. Sin embargo, inició en 1989 un proceso de privatización, el cual culminó con la empresa como Sociedad Anónima, y el Estado con una pequeña participación (6%).
Por otro lado, los aeropuertos en Chile son propiedad del Estado, pero administrados bajo concesiones por empresas privadas. El administrador más conocido es el Grupo Nuevo Pudahuel, que administra el Aeropuerto Internacional Arturo Merino Benítez en Santiago de Chile
En principio no existe una integración vertical directa entre LATAM y las administradoras de aeropuertos, sin embargo, LATAM Airport Chile (filial de servicios aeroportuarios de LATAM) opera en varios aeropuertos de Chile, por lo que puede existir un grado de integración en algunos servicios aeroportuarios.
En general, cuando el gobierno controla tanto una aerolínea como aeropuertos, puede haber beneficios en términos de integración y coordinación de las operaciones aéreas y aeroportuarias. Sin embargo, también pueden existir desafíos en términos de eficiencia y rentabilidad, y pueden crearse preocupaciones sobre la transparencia y la posible interferencia política en la gestión de la aerolínea y los aeropuertos.
Es importante destacar que la ayuda estatal a las aerolíneas no es inusual en la industria de la aviación. El ejemplo más cercano está en la pandemia de COVID-19, en donde muchos gobiernos han proporcionado ayuda financiera a sus aerolíneas nacionales para paliar la crisis económica y la reducción de la demanda de viajes. Sin embargo, la ayuda estatal también puede ser objeto de controversia y puede plantear preocupaciones sobre la competencia en el mercado de la aviación, principalmente cuando hay privados compitiendo en el mismo mercado.
Finalmente, queda esperar la aprobación de la reforma por parte del Congreso de México para ver las consecuencias que traerá la creación de esta nueva aerolínea y su potencial integración.
Iniciativa del Ejecutivo Federal
