Propuesta Constitucional 2023: Tributación y gasto fiscal

6.12.2023

CeCo Chile

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Claves

La propuesta de nueva Constitución chilena (2023) presenta una serie de innovaciones en materia tributaria y de gasto fiscal.
Respecto del gasto fiscal, se incluye el principio de responsabilidad fiscal, que restringe la expansión del Estado Social y Democrático de Derechos, y que se manifiesta tanto en los mecanismos de redacción de leyes, como en la evaluación de políticas públicas (creándose un organismo nuevo para esto).
Respecto de la tributación, se incluyen los principios de legalidad, igualdad, no afectación a un fin específico, no confiscatoriedad, irretroactividad, proporcionalidad, y justicia en los tributos, y se contemplan mecanismos de corrección para los impuestos que infrinjan estos principios.
En materia de impuesto territorial, se establece una exención general al inmueble que sirva de vivienda principal de su dueño, sin perjuicio de que se admiten excepciones en base a la capacidad económica del contribuyente y el avalúo del inmueble.
También se contempla la posibilidad de realizar deducciones de impuestos para aquellos gastos necesarios para la vida y el cuidado de la persona y su familia, así como el deber de los ciudadanos de contribuir mediante el pago de impuestos.

Keys

The proposal for the new Chilean Constitution (2023) introduces a series of innovations in tax matters and fiscal spending.
Regarding fiscal spending, it includes the principle of fiscal responsibility, which restricts the expansion of the Social and Democratic State of Rights. This principle is evident in the mechanisms for drafting laws and in the evaluation of public policies, leading to the creation of a new body for this purpose.
In terms of taxation, it incorporates principles of legality, equality, non-allocation to a specific purpose, non-confiscation, non-retroactivity, proportionality, and fairness in taxes. Mechanisms are also envisaged for correcting taxes that violate these principles.
In terms of property tax, a general exemption is established for the property that serves as the main residence of its owner. However, exceptions are allowed based on the economic capacity of the taxpayer and the valuation of the property.
The possibility of tax deductions for expenses necessary for the life and care of the person and their family is also considered, as well as the duty of citizens to contribute through the payment of taxes.

En CeCo hemos estado siguiendo la discusión constitucional desde abril del año 2021, generando y difundiendo contenido que permita reflexionar sobre las distintas miradas a los aspectos económicos de los distintos proyectos de nueva Constitución que han estado sobre la palestra. Esto, con el objetivo de contribuir a la discusión nacional con una mirada independiente, objetiva y sustentada en evidencia.

Es así como, de cara al plebiscito del día 17 de diciembre de 2023, hemos elaborado un “Especial Constitucional”, cubriendo la mayoría de los aspectos que inciden en el modelo económico: Estado empresario, reserva de ley y potestad reglamentaria, propiedad, derecho administrativo sancionador, Banco Central, tributos, derechos sociales y medioambiente. Todo lo anterior, teniendo a la vista el texto de la Constitución actual (o “Constitución Vigente) el de la Propuesta que se plebiscitará (“Propuesta 2023”), así como el anteproyecto propuesto por la Comisión de Expertos en este mismo año (“Anteproyecto”).

A continuación, se analizan las normas que inciden en el gasto fiscal y la recaudación de tributos, explicando los principios que se encuentran detrás y su regulación específica.

Con el fin de hacer más comprensible y didáctica la comparación entre la Constitución Vigente, el Anteproyecto de la Comisión Experta Y la Propuesta del Consejo, marcamos con azul lo que el Consejo agregó en la Propuesta, pero no está en la Constitución Vigente ni en el Anteproyecto; con verde una innovación de la Comisión Experta que el Consejo mantuvo de forma idéntica en la Propuesta; y, con rojo, el texto que está en la Constitución Vigente y/o en el Anteproyecto, pero no la Propuesta. Cabe destacar que solamente están marcados los cambios que consideramos relevantes (y no meramente formales).

Principios constitucionales de tributación y gasto

Buena parte de la regulación constitucional sobre tributos tiene que ver con la consagración de “principios” que restringen el actuar del Estado en esta materia. En este sentido, la Propuesta 2023 mantiene, en buena medida, los mismos principios que ya se encuentran consagrados en la Constitución Vigente, reforzándolos en algunos aspectos.

Tabla N°1

Comparativa de las normas sobre responsabilidad fiscal

	Constitución Vigente	Anteproyecto	Propuesta Actual
Legalidad para endeudarse	Artículo 63.- Sólo son materias de ley: [...] 7) Las que autoricen al Estado, a sus organismos y a las municipalidades, para contratar empréstitos, los que deberán estar destinados a financiar proyectos específicos. La ley deberá indicar las fuentes de recursos con cargo a los cuales deba hacerse el servicio de la deuda. Sin embargo, se requerirá de una ley de quórum calificado para autorizar la contratación de aquellos empréstitos cuyo vencimiento exceda del término de duración del respectivo período presidencial. Lo dispuesto en este número no se aplicará al Banco Central; 8) Las que autoricen la celebración de cualquier clase de operaciones que puedan comprometer en forma directa o indirecta el crédito o la responsabilidad financiera del Estado, sus organismos y de las municipalidades. Esta disposición no se aplicará al Banco Central;	Artículo 76 Solo son materias de ley: h) Las que autoricen al Estado, a sus organismos, a los gobiernos regionales y a las municipalidades, para contratar empréstitos, los que deberán estar destinados a financiar proyectos específicos. La ley deberá indicar las fuentes de recursos con cargo a los cuales deba hacerse el servicio de la deuda. Sin embargo, se requerirá de una ley de quorum calificado para autorizar la contratación de aquellos empréstitos cuyo vencimiento exceda del término de duración del respectivo período presidencial. Lo dispuesto en este literal no se aplicará al Banco Central. i) Las que autoricen la celebración de cualquier clase de operaciones que puedan comprometer en forma directa o indirecta el crédito o la responsabilidad financiera del Estado, sus organismos, de los gobiernos regionales y de las municipalidades. Esta disposición no se aplicará al Banco Central.	Artículo 74 Solo son materias de ley: h) Las que autoricen al Estado, a sus organismos , a los gobiernos regionales y a las municipalidades, para contratar empréstitos, los que deberán estar destinados a financiar proyectos específicos. La ley deberá indicar las fuentes de recursos con cargo a los cuales deba hacerse el servicio de la deuda. Sin embargo, se requerirá de una ley de quorum calificado para autorizar la contratación de aquellos empréstitos cuyo vencimiento exceda del término de duración del respectivo período presidencial. Lo dispuesto en este literal no se aplicará al Banco Central. i) Las que autoricen la celebración de cualquier clase de operaciones que puedan comprometer en forma directa o indirecta el crédito o la responsabilidad financiera del Estado, sus organismos, de los gobiernos regionales y de las municipalidades. Esta disposición no se aplicará al Banco Central.
Origen tramitación leyes de tributos	Art. 65 [...] Las leyes sobre tributos de cualquiera naturaleza que sean, sobre los presupuestos de la Administración Pública y sobre reclutamiento, sólo pueden tener origen en la Cámara de Diputados.	Art. 78 4. Las leyes sobre tributos de cualquiera naturaleza que sean, sobre los presupuestos de la Administración Pública y sobre reclutamiento, solo pueden tener origen en la Cámara de Diputadas y Diputados.	Artículo 74 4. Las leyes sobre tributos de cualquiera naturaleza que sean, sobre los presupuestos de la Administración del Estado y sobre reclutamiento, solo pueden tener origen en la Cámara de Diputadas y Diputados.
Iniciativa exclusiva del presidente en tributos	Art. 65 [...] Corresponderá, asimismo, al Presidente de la República la iniciativa exclusiva para: 1º.- Imponer, suprimir, reducir o condonar tributos de cualquier clase o naturaleza, establecer exenciones o modificar las existentes, y determinar su forma, proporcionalidad o progresión;	Art. 80 2. Corresponderá, asimismo, al Presidente de la República la iniciativa exclusiva para: a) Imponer, suprimir, reducir o condonar tributos de cualquier clase o naturaleza, establecer exenciones o modificar las existentes, y determinar su forma, proporcionalidad o progresión.	Articulo 78 2. Corresponderá, asimismo, al Presidente de la República la iniciativa exclusiva para: a) Imponer, suprimir, reducir o condonar tributos y otras cargas públicas de cualquier clase o naturaleza, establecer exenciones o modificar las existentes, y determinar su forma, proporcionalidad o progresión.
Impedimentos al Congreso de aumentar el gasto fiscal	Art. 67 [...] No podrá el Congreso aprobar ningún nuevo gasto con cargo a los fondos de la Nación sin que se indiquen, al mismo tiempo, las fuentes de recursos necesarios para atender dicho gasto.	Art. 80 N°6. No podrá el Congreso, en la tramitación del proyecto de Ley de Presupuestos ni en cualquier otra iniciativa, aprobar ningún nuevo gasto con cargo a los fondos de la Nación sin que se indiquen, al mismo tiempo, las fuentes de recursos necesarios para atender dicho gasto.	Art. 80 N°5. No podrá el Congreso, en la tramitación del proyecto de Ley de Presupuestos ni en cualquier otra iniciativa, aprobar ningún nuevo gasto con cargo a los fondos de la Nación sin que se indiquen, al mismo tiempo, las fuentes de recursos necesarios para atender dicho gasto.
Ajuste y estimación de gastos	Art. 67 [...] Si la fuente de recursos otorgada por el Congreso fuere insuficiente para financiar cualquier nuevo gasto que se apruebe, el Presidente de la República, al promulgar la ley, previo informe favorable del servicio o institución a través del cual se recaude el nuevo ingreso, refrendado por la Contraloría General de la República, deberá reducir proporcionalmente todos los gastos, cualquiera que sea su naturaleza.	Art. 82 [...] 4. La estimación del rendimiento de los recursos que consulta la Ley de Presupuestos y de los nuevos que establezca cualquiera otra iniciativa de ley, corresponderá exclusivamente al Presidente de la República, previo informe de los organismos técnicos respectivos. 5. Si la fuente de recursos otorgada por el Congreso Nacional fuere insuficiente para financiar cualquier nuevo gasto que se apruebe, el Presidente de la República, al promulgar la ley, previo informe favorable del servicio o institución a través del cual se recaude el nuevo ingreso, refrendado por la Contraloría General de la República, deberá reducir proporcionalmente todos los gastos, cualquiera que sea su naturaleza.	Art. 80 [...] 4. La estimación del rendimiento de los recursos que consulta la Ley de Presupuestos y de los nuevos que establezca cualquiera otra iniciativa de ley, corresponderá exclusivamente al Presidente de la República, previo informe de los organismos técnicos respectivos. 5. Si la fuente de recursos otorgada por el Congreso Nacional fuere insuficiente para financiar cualquier nuevo gasto que se apruebe, el Presidente de la República, al promulgar la ley, previo informe favorable del servicio o institución a través del cual se recaude el nuevo ingreso, refrendado por la Contraloría General de la República, deberá reducir proporcionalmente todos los gastos, cualquiera que sea su naturaleza.
	(no contiene una norma específica)	(no contiene una norma específica)	Artículo 112 1. El Consejo de Evaluación de Leyes y Políticas Públicas es un organismo legalmente autónomo, con patrimonio propio, de carácter técnico, cuya organización, funciones y atribuciones las determinará una ley institucional. 2. El Consejo tendrá por objeto la evaluación de las leyes y las políticas públicas sobre la base de los objetivos perseguidos por estas. 3. Asimismo, deberá elaborar, con la periodicidad que determine la ley, un plan de evaluación legislativa y de políticas públicas con la colaboración del Presidente de la República y del Congreso Nacional. El plan, su metodología y conclusiones serán públicos y deberán ser puestos a disposición del Presidente de la República, del Congreso Nacional y de las instituciones de la Administración del Estado que corresponda. 4. Con el propósito de garantizar la calidad y eficacia de las leyes y políticas públicas, el Consejo podrá proponer al Presidente de la República, y a las instituciones correspondientes, la modificación o derogación de los preceptos legales y reglamentarios y la modificación o cese de los programas que estime convenientes. 5. La dirección y administración superior del Consejo estará a cargo de una Comisión Directiva. Esta estará constituida por cinco integrantes, designados por el Presidente de la República previo acuerdo del Senado adoptado por los tres quintos de sus miembros en ejercicio.

Principio de responsabilidad fiscal

El principio de responsabilidad fiscal fue incorporado como parte de las bases constitucionales del “Acuerdo por Chile” y se estableció en el artículo 154 N°5 de la Constitución Vigente. En consecuencia, debía ser respetado tanto por la Comisión de Expertos como el Consejo Constitucional en la redacción del Anteproyecto y la Propuesta 2023, respectivamente.

En concreto, la base en cuestión señala que el Estado de Chile “promueve el desarrollo progresivo de los derechos sociales, con sujeción al principio de responsabilidad fiscal”, disposición que fue incorporada en idénticos términos en el artículo 1 N°3 de la Propuesta 2023.

Este principio, sin embargo, reconoce múltiples manifestaciones en el texto propuesto, tales como:

la necesidad de que sea la ley la que autorice a los organismos del Estado la suscripción de empréstitos, o de cualquier otra operación que pueda comprometer su responsabilidad financiera, indicando la fuente de recursos con los cuales serán pagados (art. 74 letra h);
la prohibición al Congreso de aprobar, en cualquier iniciativa legal, nuevos gastos con cargo a los fondos de la Nación sin que se indiquen las fuentes de recursos necesarios para soportarlos (art. 78 N° 5);
la necesidad de que el Presidente de la República reduzca proporcionalmente “todos los gastos, cualquiera sea su naturaleza” en caso de que los recursos destinados a financiar un nuevo gasto establecido por ley sean insuficientes, manteniendo la facultad para realizar esta estimación (art. 80 N°5); y
la creación de un “Consejo de Evaluación de Leyes y Políticas Públicas” que pueda proponer al Presidente de la República, o a “las instituciones correspondientes”, la modificación, derogación, o cese (en su caso) de leyes, reglamentos, o programas de políticas públicas (art. 112).

Los primeros tres puntos precedentes se encuentran, con algunas variaciones, ya consagrados en la Constitución Vigente. Sin embargo, el punto N°4, implica una innovación importante en la materia.

Principio de legalidad

Relacionado con el principio anterior, la Propuesta 2023 mantiene el principio de legalidad en materia tributaria, en iguales términos que la Constitución Vigente.

Si bien no existe una consagración explícita a este principio, ni en la Constitución Vigente, ni en la Propuesta 2023, la interpretación sistemática de cuatro disposiciones de este último documento, permiten concluir que la imposición, modificación y supresión de los tributos requieren de una ley. Estas disposiciones son:

el artículo 16 N°31, que garantiza la igual repartición de los tributos “en la progresión o forma que fije la ley”;
el artículo 74, que dispone que las leyes sobre tributos deben comenzar su tramitación en la Cámara de Diputadas y Diputados;
el artículo 74 que señala que son materias de ley “[l]as demás que la Constitución señale como leyes de iniciativa exclusiva del Presidente de la República”.
el artículo 78, que establece la iniciativa exclusiva del presidente para “[i]mponer, suprimir, reducir o condonar tributos y otras cargas públicas de cualquier clase o naturaleza, establecer exenciones o modificar las existentes, y determinar su forma, proporcionalidad o progresión”.

Las disposiciones recién citadas son de un tenor muy similar a los artículos 19 N°22, 63 N°14, 64 y 65 de la Constitución Vigente, a partir de cuya interpretación la jurisprudencia nacional, tanto constitucional como tributaria, ha sido conteste en reconocer la consagración de este principio (ver: J. Pérez, 2018: El Principio de Legalidad Tributaria en la Nueva Etapa de Conciliación del Procedimiento General de Reclamación).

Principio de igualdad tributaria

Tabla N°2

Comparativa de las normas sobre principios de la tributación

	Constitución Vigente	Anteproyecto	Propuesta 2023
	Art. 19	Art. 16	Art. 16
Principios tributarios	20º.- La igual repartición de los tributos en proporción a las rentas o en la progresión o forma que fije la ley, y la igual repartición de las demás cargas públicas. En ningún caso la ley podrá establecer tributos manifiestamente desproporcionados o injustos. Los tributos que se recauden, cualquiera que sea su naturaleza, ingresarán al patrimonio de la Nación y no podrán estar afectos a un destino determinado. Sin embargo, la ley podrá autorizar que determinados tributos puedan estar afectados a fines propios de la defensa nacional. Asimismo, podrá autorizar que los que gravan actividades o bienes que tengan una clara identificación regional o local puedan ser aplicados, dentro de los marcos que la misma ley señale, por las autoridades regionales o comunales para el financiamiento de obras de desarrollo;	30. La igual repartición de los tributos en proporción a las rentas o en la progresión o forma que fije la ley y la igual repartición y proporcionalidad de las demás cargas públicas legales. a) La ley no podrá establecer tributos manifiestamente desproporcionados o injustos. b) Los tributos que se recauden, cualquiera que sea su naturaleza, ingresarán al patrimonio de la Nación y no podrán estar afectos a un destino determinado. c) Sin embargo, la ley podrá autorizar que determinados tributos puedan estar afectados a fines propios de la defensa nacional. Asimismo, la ley podrá autorizar que determinados tributos que gravan actividades o bienes que tengan una clara identificación regional o local puedan ser aplicados, dentro de los marcos que la misma ley señale, por las autoridades regionales o comunales para el financiamiento de obras de desarrollo.	31. La igual repartición de los tributos en proporción a las rentas o en la progresión o forma que fije la ley y la igual repartición y proporcionalidad de las demás cargas públicas legales. a) En ningún caso la ley podrá establecer tributos que, individual o conjuntamente considerados, respecto de una misma persona, sean desproporcionados, de alcance confiscatorio, injustos o retroactivos. b) Los gastos objetivamente necesarios para la vida, cuidado o desarrollo de la persona y su familia se considerarán deducibles para la determinación de los tributos que correspondan. c) Los tributos que se recauden, cualquiera que sea su naturaleza, ingresarán al patrimonio de la Nación y no podrán estar afectos a un destino determinado. d) Sin embargo, la ley podrá autorizar que determinados tributos puedan estar afectos a fines propios de la defensa nacional. Asimismo, la ley podrá autorizar que determinados tributos que gravan actividades o bienes que tengan una clara identificación regional o local puedan ser aplicados, dentro de los marcos que la misma ley señale, por las autoridades regionales o comunales para el financiamiento de obras de desarrollo e inversión. e) El Estado deberá compensar las cargas públicas discriminatorias, desproporcionadas o de alcance retroactivo. La ley establecerá un procedimiento para hacer efectiva esta compensación. Dicha ley deberá contemplar, además, un procedimiento para hacer efectiva la responsabilidad patrimonial del Estado por actos del legislador que contravengan esta Constitución, cuando así lo declare el Tribunal Constitucional.

El artículo 16 N°31 de la Propuesta 2023, garantiza la “igual repartición de los tributos en proporción a las rentas o en la progresión o forma que fije la ley y la igual repartición y proporcionalidad de las demás cargas públicas legales”.

La única diferencia entre esta disposición y la del artículo 19 N°22 de la Constitución Vigente, es que en esta se explicita que, en las cargas públicas legales distintas de los impuestos, también pueden fijarse criterios de proporcionalidad.

La igualdad tributaria se encuentra sujeta a la “proporción de las rentas” y/o la “progresión” que fije la ley. Esto quiere decir que la ley puede imponer impuestos distintos a personas que se encuentren en situaciones diferentes.

Principio de no afectación a un fin específico

En los mismos términos que la Constitución Vigente, la Propuesta 2023 prohíbe que los impuestos estén afectos a un destino o prestación determinados. Esto responde a la necesidad de que el gobierno pueda, de forma centralizada, reacomodar el presupuesto con el que cuenta cada año, sin que existan restricciones legales al efecto.

Este principio, sin embargo, contempla algunas excepciones tanto en la Propuesta 2023, como en la Constitución Vigente, relacionados con materias de defensa nacional, o con el gravamen a actividades de marcado carácter local o regional (p. ej. las patentes comerciales). Sin, embargo, la Propuesta 2023 profundiza este principio al explicitar que los impuestos relacionados con actividades locales o regionales solo pueden ser establecidos por ley para “determinados tributos”. Asimismo, amplia las hipótesis respecto de las cuales procede el establecimiento de estos tributos, incorporando como fin el financiamiento de obras de inversión.

Principios de no confiscatoriedad, irretroactividad, proporcionalidad, y justicia

El artículo 16 N°31 letra a) de la Propuesta 2023, señala que “[e]n ningún caso la ley podrá establecer tributos que, individual o conjuntamente considerados, respecto de una misma persona, sean desproporcionados, de alcance confiscatorio, injustos o retroactivos”.

De esta forma, por primera vez se incorpora explícitamente la “no-confiscatoriedad” de los tributos, y la irretroactividad de estos. Según el primer principio, la ley no puede imponer tributos que hagan ilusorio el derecho a la propiedad sobre el bien o actividad gravada. Según el segundo principio, la ley no puede gravar actividades o rentas que se hubieren devengado con anterioridad a su dictación.

También se explicita la prohibición del establecimiento de impuestos desproporcionados o injustos (art. 16 N°31 letra “a”).

Si bien estas prohibiciones ya se contenían en la Constitución Vigente, la redacción de la Propuesta 2023 es más profunda, considerando que: (i) elimina el adjetivo “manifiestamente” antes de la palabra “desproporcionados”; y (ii) especifica que se deben considerar a los impuestos “individual o conjuntamente […] respecto de una misma persona”.

La discusión en la Comisión de Derechos Sociales, Económicos, Culturales y Ambientales del Consejo (o “Comisión de Derechos Sociales”), da cuenta de que estos cambios perseguían fortalecer las garantías tributarias que ya se encuentran presentes de forma implícita en la Constitución Vigente (ver informe Comisión de Derechos Sociales, pp. 426 y ss). Lo anterior para evitar discusiones interpretativas y establecer un “sistema tributario” que procure no agotar la capacidad económica del contribuyente.

En concordancia con esto, el artículo 23 de la Propuesta 2023 establece que “[e]n ningún caso un derecho fundamental podrá ser afectado en su esencia, ni se le podrá imponer condiciones, tributos o requisitos que impidan su libre ejercicio”. Así, el ordenamiento tributario no solamente garantizaría el ejercicio de las actividades económicas conformes con el orden público económico, sino que también el ejercicio de cualquier otro derecho fundamental.

Mecanismos de corrección de impuestos

Para aquellas cargas públicas (incluyendo los impuestos) que sean consideradas discriminatorias, desproporcionadas, o de alcance retroactivo, la Propuesta 2023 señala la necesidad de que la ley contemple un mecanismo de compensación y de responsabilidad patrimonial del Estado.

Esta disposición, sin embargo, tendría aplicación inmediata con la eventual entrada en vigor de la Propuesta 2023, aún a falta de ley que regule esta materia. Lo anterior, puesto que la Decimoquinta Disposición Transitoria señala que, mientras no entre en vigencia la ley que debe regular el procedimiento para cumplir con esta garantía, estas materias serán de conocimiento de los tribunales ordinarios de justicia. Asimismo, estas materias deberán tramitarse conforme al procedimiento ordinario del Código de Procedimiento Civil.

Es necesario advertir que esta última disposición, sumada a la ampliación de las garantías mencionadas en la subsección anterior, podrían abrir una serie de litigaciones en materia de impuestos que puedan ser considerados, en forma individual o conjunta, desproporcionados o discriminatorios.

Impuesto territorial

Tabla N°3

Comparativa de normas sobre impuesto territorial

	Constitución Vigente	Anteproyecto	Propuesta 2023
Contribuciones	(no contiene una norma específica)	(no contiene una norma específica)	Art. 16 N°29 "c) El inmueble destinado a la vivienda principal del propietario, sea que la habite solo o con su familia, en su caso, estará exento de toda contribución e impuesto territorial. Las excepciones legales a esta exención solo podrán fundarse, en forma conjunta, en el alto avalúo fiscal de la vivienda principal y los ingresos del contribuyente y de su familia."
Artículos transitorios	(no contiene una norma específica)	(no contiene una norma específica)	Decimocuarta 1. En el plazo de seis meses contado desde la entrada en vigencia de esta Constitución, el Presidente de la República deberá enviar al Congreso Nacional un proyecto de ley que contemple las excepciones a la exención a que se refiere el párrafo segundo del literal c) del inciso 29 del artículo 16. 2. La exención establecida en el literal c) del inciso 29 del artículo 16 se aplicará de pleno derecho por la administración tributaria y de modo progresivo, respecto del impuesto territorial anual a pagar, a contar del primero de enero del año 2026, a razón de un veinte por ciento anual hasta su implementación total. 3. En el plazo de un año contado desde la entrada en vigencia de esta Constitución, el Presidente de la República deberá enviar al Congreso Nacional un proyecto de ley que contemplará mecanismos que permitan compensar la disminución de los ingresos municipales que eventualmente se generen, según la progresión indicada en el inciso precedente. Decimoquinta 1. En el plazo de dos años, contado desde la entrada en vigencia de esta Constitución, el Presidente de la República deberá enviar un proyecto de ley al Congreso Nacional, para crear los procedimientos descritos en el literal e) del inciso 31 del artículo 16. 2. Mientras no entre en vigencia la ley a la que se refiere el inciso precedente, el conocimiento y resolución de estas materias quedarán sometidos a los tribunales ordinarios de justicia y serán tramitados en conformidad con el procedimiento ordinario previsto en el actual Libro Segundo del Código de Procedimiento Civil.

Como parte de una “ampliación” o complemento al derecho a la vivienda, la Propuesta 2023 establece la exención (por regla general) al pago del impuesto territorial respecto de todos los inmuebles que se encuentren destinados a servir como vivienda principal del propietario.

Esta exención, sin embargo, admitiría excepciones legales fundadas “en forma conjunta, en el alto avalúo fiscal de la vivienda principal y los ingresos del contribuyente y de su familia” (art. 16 N°29 letra “c”).

La Decimocuarta Disposición Transitoria regula un régimen de implementación progresiva de la exención anterior (de un 20% de impuesto anual a pagar), que comenzaría a aplicarse de pleno derecho a partir del primero de enero de 2026. Asimismo, establece la necesidad de que el ejecutivo envíe, dentro de los 6 meses posteriores a la eventual entrada en vigor de la Propuesta 2023, un proyecto de ley que regule las excepciones a esta exención, y dentro de 1 año, uno que compense las eventuales pérdidas que puedan sufrir las municipalidades.

De acuerdo con información del SII, al segundo semestre del 2023, a nivel nacional, aproximadamente un 42% de los predios “no agrícolas” se encontrarían afectos al impuesto territorial. La recaudación por este impuesto se destina en un 60% al Fondo Común Municipal, y en un 40% a los fondos de cada municipalidad, salvo para el caso de las comunas de Santiago, Providencia, Las Condes y Vitacura, que retienen solo un 35%.

En este sentido, habrá que ver qué parte del porcentaje de predios no agrícolas que se encuentra afecto al impuesto territorial es destinado a la vivienda principal de su dueño y, dentro de este último grupo, qué porcentaje de casos podría coincidir con los supuestos que autorizarían la excepción a la exención. Lo anterior, considerando que la Ley vigente no contempla los mecanismos de exención establecidos por la Propuesta 2023, y que el presupuesto de las municipalidades (junto con su redistribución solidaria), puede estar en juego.

Gastos para la vida y deducciones de impuesto

Otra disposición en materia de tributos que generó una fuerte controversia, y que fue incorporada en la Propuesta 2023, tiene que ver con el derecho de los contribuyentes para deducir “[l]os gastos objetivamente necesarios para la vida, cuidado o desarrollo de la persona y su familia” de los “tributos que correspondan”.

Esta disposición, que fue incorporada en el artículo 16 N°31 letra b), deja abierta una serie de dudas respecto de su aplicabilidad y sus efectos.

En primer lugar, la norma no específica qué impuestos podrán rebajarse con la constatación de estos gastos. Algunos expertos afirman que se trataría del impuesto a la renta que pagan las personas naturales (ver nota de La Tercera sobre el tema), pero no queda claro en qué “nivel” o “categoría” de impuestos se incorporarían.

En efecto, pareciera tener sentido que este sea un impuesto que beneficie a personas naturales, dado que apunta a la protección de “la vida, cuidado o desarrollo de la persona y su familia”, sin embargo, las personas naturales pueden encontrarse afectas al pago de: (i) el Impuesto Único de Segunda Categoría (si son trabajadores dependientes o pensionados); (ii) las retenciones por la emisión de boletas de honorarios (si son trabajadores independientes); y (iii) en forma complementaria, el pago del Impuesto Global Complementario (tanto si son dependientes o pensionados que residen en Chile), o el Impuesto Adicional (si residen en el extranjero).

Lo que tendría sentido sería que, al momento de calcular el Impuesto Global Complementario, antes del comienzo de cada nuevo año tributario, exista una instancia para acreditar aquellos gastos que se encuentren comprendidos dentro de la reducción (quizás al momento de realizar la declaración de impuestos). Sin embargo, aquí surge la segunda dificultad de interpretación de la norma: no se especifica qué son los gastos “objetivamente necesarios para la vida, cuidado, o desarrollo de la persona y su familia”.

La jurisprudencia tributaria, en materia del principio de legalidad, ha sostenido que este principio involucra tanto la imposición de los tributos, como la reducción, modificación y exención de estos (ver Sentencia dictada por el 3ER TTA de la Región Metropolitana, RUC 16-9-0000202-9; RIT GR-17-00066-2016). Por lo anterior, bien podría sostenerse que es la ley la que debe especificar qué impuesto, y con qué alcance deberán hacerse estas deducciones, cuidando que en la práctica no se convierta en un impuesto “regresivo”. Esto se condice con la intervención de la consejera Pilar Cuevas Mardones (de Renovación Nacional), quien señaló en la votación de la norma que la determinación de estas deducciones corresponderá al legislador (ver informe de la Comisión de Derechos Sociales, pág. 508).

Reflexiones finales: El deber de pagar impuestos y la recaudación

En la Comisión de Principios, Derechos Civiles y Políticos del Consejo Constitucional (o “Comisión de Principios”), se decidió modificar el N°6 del artículo 38 del Anteproyecto, que establece los deberes de los ciudadanos. La modificación en comento tenía como propósito explicitar que el pago de impuestos es un deber que tienen que cumplir los ciudadanos, pero que va de la mano con la capacidad contributiva (ver tabla N °4).

Tabla N°4

Comparativa de deberes ciudadanos en materia de impuestos

	Anteproyecto	Propuesta 2023
	Art. 38	Art. 37
Deberes (no está en la Constitución Vigente)	“6. Los habitantes de la República deben cumplir con las cargas públicas, contribuir al sostenimiento del gasto público mediante el pago de tributos, y votar en las elecciones, referendos y plebiscitos, todo de conformidad a la Constitución y la ley”.	“5. Los habitantes de la República deben cumplir con las cargas públicas, contribuir al sostenimiento del gasto público mediante el pago de tributos de acuerdo con su capacidad económica, y votar en las elecciones y plebiscitos, todo de conformidad con la Constitución y la ley”.

Esto es relevante considerando que, si bien la Propuesta 2023 establece una serie de garantías en materia tributaria, estas no deben ser nunca interpretadas en la línea de permitir que aquellos que son mandatados al pago de impuestos puedan evadir esta responsabilidad. Lo anterior, cobra especial fuerza si se considera que la capacidad económica es el principal fundamento de las diferenciaciones o progresiones en materia tributaria en la Constitución.

Sin perjuicio de lo anterior, las innovaciones en materia de corrección y compensación de impuestos, deducciones, y exenciones, abren la puerta para que se produzca un fenómeno importante de litigación en materia tributaria que, durante un tiempo relevante, podrá quedar en manos de los tribunales ordinarios.