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No lo sé. La pregunta es interesante, aunque demasiado amplia. Más complejo aún sería saber qué medidas concretas habría que adoptar para disminuir esa amenaza, si fuese cierta, sabiendo que también existen eficiencias.
Una asociación de consumidores solicitó al Tribunal de Libre Competencia (TDLC) abrir un expediente de recomendación normativa (ERN) para discutir estos temas. El TDLC resolvió iniciar el proceso y ofició a las autoridades económicas para que aporten antecedentes.
Al día siguiente, los medios de comunicación informaron sobre el ERN y lo catalogaron de “inédito”, transcribiendo algunas palabras del Ministro de Hacienda: “es un tema que está en el radar de su cartera” y “se necesita una visión de conjunto sobre estos conglomerados”.
A mi juicio, la solicitud de la asociación tiende a mirar a los grupos económicos -los alrededores de 25 conglomerados familiares, muchos de los cuales combinan negocios financieros con otros industriales- como una suerte de manada de lobos feroces que dominan la economía de nuestro país. Chile tendría excesivos niveles de concentración, en especial en los grupos económicos, y sería un “país carísimo”, todo lo cual ha sido la base del malestar de la ciudadanía de los últimos años.
Sostienen, con un grado de convicción algo abrumante, que esta forma de organización de la economía genera efectos dañinos en el acceso a los mercados financieros, desplazamientos de las pymes, instancias de coordinación colusiva, predaciones, disuasión a la entrada, afectación al bienestar económico e influencias indebidas en las autoridades de turno. Así, los grupos económicos serían la fuente de todos o muchos de nuestros males, y si eso fuese cierto, esta ERN sería la madre de todas las batallas.
Esa certeza de diagnóstico viene acompañada, por cierto, de una certeza aún mayor en los remedios. La asociación le pide al TDLC que, a su vez, le recomiende al presidente de la República que dicte un proyecto de ley que reduzca las estructuras de sujeción piramidal, separe a las entidades financieras de las empresas industriales, obligue al Estado a considerar la concentración agregada en forma previa a asignar concesiones y derechos y establezca un registro público sobre los grupos económicos.
«Hay múltiples riesgos -principalmente que esto sea utilizado por quienes quieren debilitar la economía de mercado aunque no sepan con qué reemplazarla-, pero también hay una oportunidad para analizar, con pruebas empíricas, prudencia y cordura, el rol de los grupos económicos en la economía de mercado de nuestro país.»
La solicitud se apoya en un informe preliminar que el Ministerio de Hacienda del gobierno anterior le encargó al profesor de la Universidad de Chicago Luigi Zingales y en las experiencias legislativas de Israel y EE.UU.
El mecanismo del ERN se estableció en la reforma del año 2003 al DL 211 -aunque su origen antecede a la creación del TDLC- y le permite al tribunal proponer al Presidente de la República, “la dictación de preceptos legales o reglamentarios cuando sean necesarios para fomentar la competencia o regular el ejercicio de determinadas actividades económicas que se presten en condiciones no competitivas”. Quienes tengan interés legítimo en el asunto deberán aportar antecedentes en un plazo de 30 días y ese aporte los habilitará para participar en una audiencia pública que se realizará con posterioridad. La resolución del TDLC podría ser reclamable ante la tercera sala de la Corte Suprema, aunque eso no esté así expresamente contemplado.
A la fecha, el TDLC ha tramitado 23 ERN -absteniéndose de recomendar en tres oportunidades- en temas variados y precisos, tales como exenciones tributarias para empresas sanitarias, régimen de acceso a recursos pesqueros, medios de pago, intermediación de valores y uso de espectro radioeléctrico. El TDLC nunca se ha visto enfrentado en un ERN de la amplitud de esta solicitud, que apunta a la estructura de cómo se organiza la economía, sin hacer referencia a un mercado o conducta determinada.
Las autoridades de competencia no la tienen fácil. El camino es largo y sinuoso. La tramitación de la solicitud ante el TDLC debiera demorar un buen tiempo. De ahí, a la Corte Suprema, luego al presidente de la República de turno -que difícilmente sería el actual- para terminar en el Congreso. El trabajo requiere llegar a tener un diagnóstico claro en base a evidencia dura -algo difícil de obtener en este tipo de procedimientos-, tanto de las eficiencias propias de los conglomerados como de los riesgos competitivos inherentes a su existencia y de la razonabilidad de las medidas recomendas.
El proceso debe ser técnico y basarse en datos precisos, evitando caer en ideologizaciones o meras abstracciones académicas. El proceso debe restringirse a asuntos de competencia -tal cual lo mandata la ley- y no a otras políticas públicas, debiendo la Corte Suprema exhibir un razonable grado de deferencia. Sería deseable que el TDLC luego de los aportes de antecedentes circunscriba el objeto de esta ERN y adopte medidas eficientes para resguardar la confidencialidad. La FNE debiera coordinar eficazmente a las otras autoridades para buscar miradas compartidas. El solicitante debería profundizar en sus argumentos, de manera transparente, en especial respecto a los riesgos efectivos en libre competencia y sus remedios. Los grupos económicos, por sí o por medio de sus asociaciones, debieran participar en este debate, principalmente respecto de sus eficiencias y las razones económicas de sus organizaciones. En caso de que se adopte una recomendación, el Ejecutivo y el Congreso debieran desplegar seriedad, profundidad y mirada de largo plazo en sus análisis.
Harto pedir.
El asunto puede ir para cualquier lado. Hay múltiples riesgos -principalmente que esto sea utilizado por quienes quieren debilitar la economía de mercado aunque no sepan con qué reemplazarla-, pero también hay una oportunidad para analizar, con pruebas empíricas, prudencia y cordura, el rol de los grupos económicos en la economía de mercado de nuestro país.
*Columna publicada en El Mercurio (8 de octubre de 2023).
