Newsletter
Suscríbete a nuestro Newsletter y entérate de las últimas novedades.
https://centrocompetencia.com/wp-content/themes/Ceco
* El autor es economista y socio de APOYO Consultoría. En varios de los casos mencionados en este artículo, APOYO Consultoría ha asesorado a alguna de las partes.
Hace unos meses, la Comisión Europea (CE) publicó un borrador de lineamientos para el análisis de concentraciones empresariales que reemplazará a las guías vigentes desde 2004[1]. Esta publicación ha originado un debate respecto de sus implicancias; en particular, si se debe esperar un cambio de paradigma en los análisis de competencia de la CE para las transacciones de los siguientes años. Si bien el contenido técnico es, en general, similar en cuanto al análisis de riesgos, el tono del documento apunta a incorporar aspectos como la escala y la competitividad global de las partes involucradas dentro de la ponderación de decisión. Con ello, se buscaría adecuar el régimen de control de concentraciones europeo a un contexto geopolítico y comercial distinto, reconociendo el efecto pro-competitivo que puede resultar de permitirle a las empresas europeas alcanzar una escala suficiente para innovar y resistir al entorno económico internacional[2].
«En sectores con un componente internacional claro, ese primer paso no tendría que suponer un cambio en el estándar de análisis; bastaría con dejar de “abrir” la definición geográfica en estos mercados y, en su lugar, reconocerla afirmativamente como internacional cuando la evidencia técnica lo respalde».
Este giro recoge las ideas del informe que Mario Draghi presentó en 2024 sobre la competitividad europea[3]. En su informe, Draghi establece que la política de competencia debe ser uno de los pilares de la nueva estrategia industrial de la Unión Europea (UE) y pide que se adapte a los cambios en la economía global para no convertirse en una barrera. Por ejemplo, en referencia a los mercados de infraestructura de telecomunicaciones, se propone que en el análisis de competencia se defina el mercado a nivel de toda la Unión Europea, y no país por país, para permitir una mayor consolidación del sector que facilite la inversión en redes[4]. Esta recomendación es un aterrizaje muy directo de su visión hacia las cuestiones técnicas del análisis de competencia.
Lo anterior es relevante para Latinoamérica puesto que la Comisión Europea ejerce una influencia innegable en las agencias de competencia de la región. Si esto se mantiene —es decir, si las autoridades de la región deciden acercarse al nuevo paradigma europeo—, en los próximos años se deberían ver plasmados en los textos decisorios, aspectos que hoy pesan poco en los análisis de competencia, como las eficiencias dinámicas, economías de escala, posibilidades de innovación y otras “teorías del beneficio”. Sin embargo, lo que este artículo pone sobre la mesa es que hay otros aspectos mucho más directos y sencillos de adecuar para las autoridades; en particular, la reconsideración del patrón actual para definir mercados geográficos en industrias transables, donde se acotan los mercados a territorios nacionales con la finalidad de maximizar traslapes, aun cuando la evidencia permitiría definirlos a nivel internacional[5].
Perú es un buen punto de partida. Desde que entró en vigencia la Ley 31112 en 2021, INDECOPI ha resuelto más de cien expedientes de concentración[6]. En varios, las empresas notificantes producían algún bien transable —un mineral, un commodity agrícola, un insumo pesquero— que se vende en un mercado internacional. El patrón de INDECOPI ha sido de reconocer el carácter internacional del producto y, ya sea dejar la definición geográfica abierta y analizar la operación bajo una definición nacional, o definir directamente el mercado a nivel nacional con la finalidad de aplicar un estándar “conservador”.
En la compra de Empresa Minera Los Quenuales por Alpayana, por ejemplo, los bienes bajo análisis eran concentrados de zinc, plata, plomo y cobre[7]. En este caso, INDECOPI dejó la definición geográfica abierta y evaluó el caso bajo un alcance nacional, considerado por INDECOPI como el escenario más conservador[8]. Por su parte, en la compra de Caña Brava por Grupo Gloria, donde el bien en cuestión era azúcar —otro commodity con referencia internacional—, la autoridad también definió el mercado a nivel nacional, aunque en este caso no debido exclusivamente a un criterio de conservadurismo, sino a partir de que, según indican, las importaciones no ejercían una presión competitiva suficiente sobre los precios domésticos[9]. Finalmente, en la compra de Pesquera Centinela por Exalmar —empresas productoras de harina y aceite de pescado—, INDECOPI encontró que más del 95% de la harina de pescado producida en el país, y más del 75% del aceite, se exportó entre 2022 y 2024[10]. Aun así, sobre la base de un precedente de la FNE, definió ambos mercados a nivel nacional[11].
Este último caso es interesante porque cita resoluciones comparables de la CE y de la Fiscalía Nacional Económica de Chile (FNE) respecto del producto en cuestión, en donde las conclusiones respecto del mercado geográfico fueron opuestas. Mientras que la CE consideró que el mercado debía ser definido a nivel internacional[12], la FNE lo acotó al territorio chileno.[13] Esto muestra que, incluso sin la influencia de los nuevos lineamientos de la CE, las autoridades chilena y europea ya muestran posturas distintas respecto del alcance geográfico para el mismo producto.
Para ahondar en el caso chileno, otro ejemplo que cabe resaltar es el del joint venture entre Codelco y SQM para explotar el Salar de Atacama —aprobado por la FNE en abril de 2025 con medidas de mitigación—. En ese caso, las partes argumentaron que el mercado de ácido sulfúrico tenía un alcance mundial. Más aún, la propia autoridad reconoció que, en el año previo al análisis, las importaciones de este producto al territorio chileno representaron más del 40% de la demanda. Sin embargo, la FNE optó por una posición conservadora, definiendo el mercado a nivel nacional, por ser el escenario que “maximiza la participación de mercado de Codelco”[14]. Algo similar se concluyó en el mercado de cloruro de potasio, donde la autoridad indicó que, si bien existe evidencia que podría ser indicativa de un mercado más amplio que el nacional, se adopta la postura más conservadora, acotando el alcance geográfico al territorio chileno[15].
Estos ejemplos muestran que las autoridades, dentro de la discrecionalidad que la técnica económica permite, presentan un claro patrón de conservadurismo en favor del consumidor. Esto no es necesariamente incorrecto —el objetivo del presente artículo no es plantear una crítica técnica— pero sí puede tener un efecto no deseado, que parece ser precisamente el que motiva el viraje en Europa: al no ponderar dentro de los objetivos de política de competencia la competitividad global de las empresas, las autoridades no tienen incentivo alguno para dejar de lado el default de no llegar a conclusiones firmes y/o definir estrechamente los mercados geográficos para bienes transables.
Todavía es muy temprano para predecir cómo se adecuará el régimen de control de concentraciones europeo a sus nuevos lineamientos. Es más, a la fecha, los lineamientos finales todavía ni siquiera han sido publicados. Sin embargo, parece probable que los lineamientos empujarán a los equipos técnicos de la CE a valorar con mayor peso argumentos que apunten a la competitividad de las empresas europeas para hacer frente a grandes competidores internacionales. En ese contexto, si una autoridad latinoamericana considerara ponderar también la competitividad internacional de sus empresas —sin dejar de proteger al consumidor, que debería seguir siendo el estándar rector—, cabe preguntarse cuál sería el primer paso técnico para hacerlo. En sectores con un componente internacional claro, ese primer paso no tendría que suponer un cambio en el estándar de análisis; bastaría con dejar de “abrir” la definición geográfica en estos mercados y, en su lugar, reconocerla afirmativamente como internacional cuando la evidencia técnica lo respalde.
El corolario de ese reconocimiento no es menor. En la medida en que el mercado relevante deje de acotarse al territorio nacional y pase a definirse como internacional o global, la participación de cualquier empresa se relativizaría frente a la de los grandes productores mundiales. Y dado que son, precisamente, los umbrales de concentración —variaciones del índice HHI, cuotas de mercado— los que activan un análisis más profundo, una participación relativizada al mercado global reduciría, casi mecánicamente, la probabilidad de que una operación levante alertas de competencia. Además, este ajuste no requeriría modificar el estándar de bienestar del consumidor que rige el análisis. Con cambiar el insumo de la definición de mercado para que cambie el resultado de la prueba estructural, podría darse un efecto material sobre la probabilidad de que ciertas operaciones benignas se aprueben.
Sin perjuicio de lo anterior, es necesario ser especialmente cuidadosos con esta calibración al análisis, porque el argumento tiene un límite. Que un producto se cotice a precio internacional no significa que exista sustitución competitiva real para el comprador nacional. Un commodity puede seguir el precio internacional —por arbitraje o por indexación— sin que ese precio funcione, en la práctica, como una restricción competitiva efectiva sobre las decisiones de compra locales. Los aranceles, costos de transporte, plazos de entrega, certificaciones, contratos de largo plazo y la necesidad de presencia local pueden limitar esa sustituibilidad, aunque el precio internacional sugiera lo contrario. Si una autoridad da el salto a una definición internacional sin verificar esto con evidencia empírica fina, existe un riesgo de desproteger a compradores domésticos cautivos, algo que el estándar de bienestar del consumidor busca evitar.
Frente a este balance, en caso las autoridades de la región consideren oportuno iniciar un viraje similar al de la CE, quizás no convenga verlo como un péndulo que se desplaza de una postura conservadora de protección al consumidor hacia una que prioriza la industrialización mediante la consolidación de empresas. Una figura más precisa podría ser la de la perilla para sintonizar estaciones en las radios antiguas: en esos artefactos —hoy casi arqueológicos— a veces bastaba con girarla apenas unos milímetros para lograr una calidad óptima de sonido.
Esta distinción es relevante por varios motivos. Primero, los riesgos a la competencia que pueden generar ciertas operaciones de concentración son reales, y no se disipan por el solo hecho de que la operación también genere ganancias en competitividad. Segundo, esas ganancias —a diferencia de la reducción en la competencia, que es inmediata— suelen ser inciertas y tomar tiempo en materializarse. De ahí que, mientras mayores sean los riesgos a la competencia que plantea una operación, mayores, más inmediatos y probables deberían ser sus efectos procompetitivos para que sirvan de contrapeso. Tercero, los criterios técnicos en la aplicación de las normas deben seguir siendo predecibles, precisamente porque de esa predictibilidad se deriva su efecto disuasivo frente a operaciones con riesgos claros a la competencia. Ahora bien, si un adquirente considera, razonablemente, que la consolidación en su sector puede generar efectos procompetitivos significativos —a pesar de que la operación resulte en una concentración de mercado importante—, ese efecto disuasivo no debería desincentivar a dichas empresas de procurar ir adelante con su transacción y sustentar sus argumentos frente a la autoridad.
En ese sentido, es fundamental que el rigor técnico anteceda cualquier ajuste hacia un nuevo paradigma. Ya sea con relación a la valoración de eficiencias y otros factores procompetitivos, o a una mayor apertura a definir mercados globales, es precisamente el rigor técnico en la verificación de la evidencia económica respecto de estos aspectos lo que evitaría que la mayor competitividad que se pretende, se alcance a costa de un deterioro en las condiciones que enfrentan los consumidores.
Finalmente, los casos revisados en este artículo —peruanos y chilenos— muestran que las autoridades de la región ya cuentan con el aparato conceptual necesario para esta discusión: reconocen el carácter internacional de ciertos productos, citan jurisprudencia comparada, y contrastan su propio criterio con el de la Comisión Europea y otras autoridades. Si el nuevo paradigma de competitividad global termina influenciando el análisis de concentraciones en la región, el primer cambio visible podría no ser una reforma normativa, sino algo técnicamente más directo: ¿qué se entiende por “mercado”, en el caso de un bien que se transa indistintamente en Lima, Santiago de Chile o Beijing?
[1] Comisión Europea, Merger Guidelines (borrador para consulta pública), abril de 2026.
[2] Ibid., párrafo 10.
[3] Draghi, M. (2024). The Future of European Competitiveness. Comisión Europea.
[4] Ibid., Parte A, Capítulo 2 (sección sobre consolidación del sector de telecomunicaciones).
[5] Industrias transables son aquellas que producen bienes o servicios que pueden ser objeto de comercio internacional. Sus características clave incluyen que la competencia que enfrentan es global, que los precios son determinados internacionalmente y que los costos de transporte son pagables.
[6] Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual (INDECOPI). (2025). «Indecopi evaluó 107 solicitudes de concentración empresarial desde la entrada en vigencia de la Ley 31112». Disponible en: https://www.gob.pe/institucion/indecopi/noticias/1408163-indecopi-evaluo-107-solicitudes-de-concentracion-empresarial-desde-la-entrada-en-vigencia-de-la-ley-31112.
[7] INDECOPI. (2022). Resolución N° 088-2022/CLC-INDECOPI, numeral 31.
[8] Ibid., numerales 37 y 40.
[9] INDECOPI. (2024). Resolución N° 148-2024/CLC-INDECOPI. Ver también Resolución N° 119-2023/CLC-INDECOPI, mediante la cual se inició la Fase 2 del procedimiento.
[10] INDECOPI. (2025). Resolución N° 119-2025/CLC-INDECOPI, numerales 79 y 91.
[11] Ibid., numerales 83, 84, 94 y 95.
[12] Ibid., numeral 82, citando a la Comisión Europea, Expediente COMP/M.7035 – Austevoll Seafood/Kverva JV (19 de diciembre de 2013) y Expediente COMP/M.6850 – Marine Harvest/Morpol (30 de setiembre de 2013).
[13] Ibid., numeral 82, citando a la FNE, Operación de concentración entre Compañía Pesquera Camanchaca S.A. y Pesquera Bío Bío S.A., Rol N° 1817-11 FNE (5 de agosto de 2011).
[14] Fiscalía Nacional Económica (FNE). (2025). Informe de aprobación con medidas de mitigación, Rol F399-2024 (Codelco/SQM), numerales 91 a 94.
[15]Ibid., numerales 105 a 114.
Regístrate de forma gratuita para seguir leyendo este contenido
Contenido exclusivo para los usuarios registrados de CeCo
