FNE descarta abusos en ventas de ambulancias del sector público, pero advierte a Dirección de Compras por diseño de bases

2.03.2022

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Claves:

Una larga investigación de la Fiscalía Nacional Económica en el mercado de ambulancias para el sector público concluyó recientemente que no habría conductas anticompetitivas de parte de las empresas Kaufmann y Bertonati.
El mercado de transformación de vehículos para usos especiales -específicamente ambulancias para el área de salud- ha sido indagado en oportunidades previas por la institucionalidad de libre competencia, aunque sin llegar a sanciones.
En este caso, aunque descartó ilícitos de competencia, la autoridad sí llamó la atención sobre el diseño de las bases de los Convenios Marco. Se refirió a una preferencia de parte de los servicios de salud por ciertas características -esto es, del lado de la demanda- que favorecería la compra de vehículos Mercedes Benz por sobre otras marcas.
El caso ilustra, como se ha venido estudiando desde hace tiempo, lo sensible que pueden llegar a ser los mercados a la forma en que los organismos públicos organizan sus compras, y la importancia de que el Estado “compre bien”, con reglas objetivas, que privilegien la intensidad de la competencia.

Keys:

A long investigation by the National Economic Prosecutor’s Office in the ambulance market for the public sector recently concluded that there would be no anti-competitive conduct by Kaufmann and Bertonati.
The market for the transformation of vehicles for special uses – specifically ambulances for the health area – has been investigated on previous occasions by the competition institutions, without sanctions.
In this case, although it ruled out illicit competition, the authority did draw attention to the design of the Framework Agreements (public procurement). He referred to a preference on the part of health services for certain characteristics -that is, on the demand side- that favored the purchase of Mercedes Benz vehicles over other brands.
The case illustrates, as has been studied for some time, how sensitive markets can be to the way in which public bodies organize their purchases, and the importance of the State «buying well», with objective rules, that privilege the intensity of competition.

El procedimiento arrancó por una denuncia anónima del año 2017 ante la Fiscalía Nacional Económica (FNE). En ella se afirmaba que Kaufmann, importadora de vehículos, le habría otorgado “facilidades” a Bertonati, empresa que convierte los mismos en automóviles especiales. Esta relación les habría permitido excluir a otras compañías especializadas en conversión, en el contexto de las compras de ambulancia de los servicios públicos de salud.

Puestas en esos términos, las hipótesis a despejar eran (i) que no existiera un trato preferente de parte de Kaufmann hacia Bertonati como empresa de conversión de vehículos (también conocidas como “carroceras”), y (ii) que no se estuviera restringiendo indebidamente el mercado, con conductas exclusorias.

Según el informe que publicó la agencia chilena, de 24 de enero pasado, ninguna de estas circunstancias se habría dado.

Respecto al primer punto, la agencia corroboró con las otras carroceras que sus vínculos con la concesionaria de vehículos eran bastante fluidos. No habría condiciones menos favorables y, de hecho, una empresa distinta de Bertonati, Comercial San José, habría vendido más del doble de ambulancias de vehículos Mercedes Benz que aquella durante 2021, marca que vuelve a Kaufmann el actor más importante en ventas de ambulancia.

En efecto, la FNE reconoció en su resolución de archivo que Kaufmann tenía una “posición relevante de mercado” en vehículos convertidos en ambulancia (63,6% en 2019), sólo seguida de Gildemeister con su marca Hyundai (21,9% en 2019).

Sin embargo, el segundo aspecto de la denuncia –presuntas prácticas exclusorias- también fue desechado. La participación de mercado de Bertonati a lo largo del tiempo ha ido cayendo: si en 2019 vendía 118 vehículos, sólo 30 habrían sido vendidos durante 2021. Las empresas relacionadas a Kaufmann, por su parte, tampoco experimentaron incrementos relevantes en el período. Además, la marca Hyundai en particular, usada por distintas carroceras, también ha penetrado en el mercado de transformación de vehículos.

Esta no es la primera vez que la FNE analiza este mismo mercado y sus actores. En 2008, requirió a las mismas Kaufmann, Bertonati y a Comercial San José por prácticas de bid-rigging en licitaciones del Ministerio de Salud y la Central de Abastecimiento. En esa ocasión, la autoridad sostuvo que las “carroceras” habían acordado la forma y montos para presentarse a los concursos, y que habían sido asistidas por Kaufmann. El Tribunal de Defensa de la Libre Competencia (TDLC), no obstante, rechazó el requerimiento por encontrarse prescritas las acciones (Sentencia 106-2010).

La importancia de “comprar bien”

El trasfondo en este caso fue el de los convenios marco de Dirección de Compras y Contratación Pública. A través de estos instrumentos, los servicios de salud del sistema público se proveen de las ambulancias de las empresas admitidas previamente por la Dirección.

Y aunque la FNE no observó ilícitos de competencia propiamente tales por parte de los privados, el desempeño de estos convenios públicos sí se habría dado con deficiencias: “en un número relevante de las adquisiciones, son los propios servicios de salud que a través de requisitos técnicos muy específicos o por el reconocimiento de la calidad en estos vehículos tienden a favorecer a esta marca [Mercedes Benz], limitando así la adecuada presión competitiva que debería existir en este tipo de licitaciones” (párr. 47).

De esta forma, el poder de mercado de Kaufmann –quien comercializa vehículos de mayor valor que sus competidores con modelos equivalentes- se explicaría no por su propia conducta, sino por los requisitos técnicos o preferencias de los servicios de salud por sus modelos.

A raíz de lo anterior, la FNE también determinó oficiar a la Dirección de Compras, y remitirle los antecedentes.

El caso ilustra, como se ha venido estudiando desde hace tiempo, lo sensible que pueden llegar a ser los mercados a la forma en que los organismos públicos organizan sus compras, y la relevancia de que el Estado “compre bien” (Ejemplar a este respecto es el último estudio de la FNE en esta materia, de 2020, sintetizado en la siguiente Nota CeCo).

¿Qué quiere decir “comprar bien”? No sólo someterse formalmente a la normativa de contratación pública, sino tomar el peso a los efectos que puede tener una compra, o una licitación mal planificada, que no alienta concursos competitivos ni precios más bajos o fomenta derechamente prácticas anticompetitivas, especialmente en un clima de recuperación económica (ver Araya, 2021).

En efecto, este último tiempo han proliferado los casos de revisión de bases de licitación, que impugnan los criterios que utiliza la Administración a la hora de adquirir bienes en mercados tan disímiles como licencias de softwares (ver Nota CeCo aquí), leche (ver Nota CeCo aquí), equipos de diagnóstico médico (ver Nota CeCo aquí) o la capacitación para conductores (ver Nota CeCo aquí).

De esto hemos comentado bastante y un buen ejemplo, también a instancias de la FNE, fue el caso Luminarias en 2020 (Ver “Caso luminarias públicas: Problemas de diseño de licitación más que colusión”). Que sean los órganos de competencia quienes asuman la carga de analizar los criterios económicos en cada concurso y su ponderación con las razones de política pública puede volverse inmanejable. Valdría la pena pensar nuevas formas para difundir entre los servicios una doctrina adecuada de análisis, como la que paulatinamente ha ido decantando de los órganos de libre competencia.