OCDE: contrariedades de competencia en medios de comunicación y plataformas digitales

15.12.2021

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Claves

La OCDE describe en un reciente estudio cómo las plataformas digitales han transformado la distribución y consumo de noticias y las complejas dinámicas competitivas que existen entre estas y los medios.
Según la organización, la relación entre medios de comunicación y plataformas digitales es compleja, siendo de naturaleza vertical y horizontal.
La OCDE distingue entre el mercado para los servicios de referencia de noticias y los mercados de atención y de publicidad online. En estos, las plataformas realizan una serie de prácticas que podrían afectar a los medios.
De acuerdo con la Organización, autoridades de competencia y académicos han analizado teorías explotativas y exclusorias de daños.
Actualmente existe preocupación en cuanto a que las plataformas podrían ampliar los contenidos virales, las denominadas “Fake news” y la desinformación. Según la OCDE, la pregunta radica en determinar si el derecho de competencia debiera o no lidiar con este problema.
La Organización se refiere a aquellas iniciativas enfocadas en asegurar una remuneración justa a los medios, que buscan abordar las conductas explotativas de las plataformas mediante herramientas regulatorias y los estudios de mercado realizados por autoridades de competencia.

Keys

The OECD describes how digital platforms have transformed the distribution and consumption of news content and the complex competitive dynamics between news publishers and digital platforms.
According to the Organization, the nature of the commercial relationship between news publishers and digital platforms is quite complex, with both horizontal and vertical aspects.
The OECD distinguishes between the market for news reference services and the attention markets and digital advertising markets. In these, the platforms carry out a series of practices that could affect the media.
According to the Organization, competition authorities and commentators considered exploitative and exclusionary theories of harm.
A broader concern on the impact of digital platforms has to do with the fact that digital platforms may be amplifying viral content and possibly mis-information and dis-information. The Organization considers the debated policy question is whether competition policy should deal with this issue.
The Organization refers to those initiatives focused on ensuring fair remuneration to the media, which seek to address the exploitative behaviors of the platforms through regulatory tools and market studies carried out by competition authorities.

En un nuevo documento, la OCDE describe cómo las plataformas digitales han transformado la distribución y consumo de noticias y las complejas dinámicas competitivas que existen entre estas y los medios.

La Organización indaga acerca del uso y la monetización de los contenidos noticiosos por parte de las plataformas y la recolección y uso de datos de los consumidores. Así como también, el impacto que tienen las plataformas en el consumo de noticias y en los incentivos para aumentar los contenidos virales, analizando si estos problemas pueden ser abordados por el derecho de competencia.

Dinámicas competitivas entre medios de comunicación y plataformas

Previo a la irrupción de internet, el periodismo se financiaba principalmente mediante economías de alcance y publicidad. Con el giro hacia la distribución digital, sus ganancias disminuyeron abruptamente. Según la OCDE, lo anterior se debió un aumento en la competencia en el mercado de publicidad online, como también a la habilidad limitada de los medios tradicionales para transitar de manera efectiva desde lo impreso a lo digital.

Actualmente, la distribución digital de noticias descansa en alguno de los siguientes modelos de negocio (o una combinación de estos): suscripción; despliegue de publicidad en sitios propios; o publicación de contenidos en plataformas de terceros obteniendo ganancias por publicidad de manera indirecta.

De acuerdo con la OCDE, la relación entre medios de comunicación y plataformas digitales es compleja. En cuanto a sus relaciones verticales, los medios de comunicación utilizan las plataformas para poder distribuir sus contenidos de manera amplia. Dichos contenidos, tienen para la plataforma un valor directo, ya que contribuyen a generar ganancias mediante publicidad, y otro indirecto, derivado de la recolección de datos.

En cuanto a sus relaciones horizontales, las plataformas compiten con los medios por la atención de usuarios en los denominados “mercados de atención” y en el mercado de provisión de espacios publicitarios. Además, medios y plataformas también se superponen en la curaduría de los contenidos noticiosos. Cada vez más, las plataformas digitales actúan como curadores de noticias, filtrando y agrupando contenidos mediante algoritmos y seleccionando su orden de aparición. Por otro lado, también pueden traslaparse en la producción de contenidos.

Poder de mercado de plataformas digitales y potenciales daños

De acuerdo con la OCDE, el poder de mercado de las plataformas deriva esencialmente de la falta de alternativas y de las barreras de entrada que emanan de los efectos de red y el acceso a datos. En su documento, la Organización distingue entre el mercado para los servicios de referencia de noticias y los mercados de atención y de publicidad online.

Según la OCDE, existen dos fuentes principales de tráfico hacia los medios online: el trafico directo y el referenciado, en este último, los usuarios acceden a la página mediante otros sitios. En atención a los estudios de las autoridades de competencia de Australia, el Reino Unido y Japón, la OCDE indica que muchos medios dependen de Google y Facebook para generar tráfico hacia sus páginas. En este sentido, señala que podrían existir desequilibrios en el poder de negociación. Sin embargo, deja en claro que, a pesar de dicho desbalance, la detección de un poder de mercado sustancial por parte de una plataforma en el mercado para los servicios de referencia no resulta obvio.

Por otro lado, la OCDE considera que las autoridades de competencia podrían evaluar si las plataformas detentan un poder de mercado sustancial en los “mercados de atención” de usuarios –aunque puede ser difícil de determinar- y en el mercado de publicidad online, -en donde diversos estudios han determinado que Google y Facebook detentan una creciente posición dominante-.

Según la Organización, las plataformas operan en mercados de dos lados, por lo que ambos deben ser considerados. Al respecto, indica una empresa, o bien tiene poder de mercado sobre la totalidad de un mercado de múltiples lados, o no lo tiene. Es decir, es poco probable que una plataforma sea dominante en un lado y enfrente presión competitiva en otro.

Prácticas de las plataformas que podrían afectar a los medios

Sinippets: los resultados de búsqueda de noticias van acompañados de extractos o resúmenes de los contenidos (denominados snippets). De acuerdo con la OCDE, estos pueden reducir los incentivos para que los usuarios accedan a las páginas web de los medios. Además, no existe negociación sobre los términos de los mismos, por lo que los medios solo pueden optar por utilizarlos o no. El no hacerlo, implica una disminución en el tráfico hacia sus sitios web.

Formatos de publicación: las plataformas digitales utilizan formatos optimizados para la carga y visualización de páginas web en aparatos móviles. Según la OCDE, si bien estos pueden ser beneficiosos para los consumidores -al permitir una carga rápida del contenido-, estos permanecen dentro del ecosistema de las plataformas. Lo anterior, tendría como consecuencia: (i) un desvío del tráfico desde los medios hacia las plataformas; (ii) la recolección de datos por parte de las plataformas; y (iii) el debilitamiento de las marcas de los medios.

Acceso a datos y monetización: las plataformas recolectan datos de los lectores de noticias mediante una serie de herramientas de seguimiento. Según la OCDE, estas herramientas contribuyen a situar a las plataformas en una ventaja competitiva, ya que les permite personalizar sus anuncios. Las plataformas entregan a los medios datos agregados y anónimos, haciéndoles muy difícil construir su estrategia de venta de publicidad.

Algoritmos: los contenidos noticiosos son en general agregados y organizados mediante algoritmos. Según los medios, las plataformas cambian dichos algoritmos sin previo aviso o explicación, lo que afecta su tráfico y la monetización de sus contenidos noticiosos.

Selección de contenidos: siguiendo a la ACCC (2019), la OCDE señala que, al seleccionar contenidos, las plataformas (en particular los servicios de búsqueda) no recompensan con mejor visibilidad o ranking a aquellos medios que ofrecen contenidos originales.

Intermediación: los medios venden sus catálogos a anunciantes mediante una compleja cadena de intermediarios que subastan la publicidad en tiempo real. Según la OCDE, el poder de mercado de las plataformas podría conllevar altas tarifas en los servicios de intermediarios. Además, existe falta de transparencia en el mercado.

Potenciales teorías de daño

Abuso: Las prácticas de las plataformas en el mercado de servicios de referencia de noticias –cambios en los algoritmos, snippets más extensos, etc.- podrían, según la OCDE, ser catalogadas como explotativas, ya que los medios no pueden resistirlas y carecen de alternativas viables. Según la Organización, el abuso podría tomar la forma de una reducción en la calidad de los servicios.

Exclusión: De acuerdo con la OCDE, en el mercado de servicios de referencia también podrían producirse efectos exclusorios, ya que las conductas de las plataformas dominantes podrían resultar en un cierre de clientes o insumos.

Por otro lado, la OCDE considera que la negativa a negociar, el pago de compensaciones limitadas y los cambios en los algoritmos podrían constituir una imposición de condiciones comerciales injustas y un trato discriminatorio en ciertas jurisdicciones.

Además, la Organización señala que los servicios ofrecidos en los mercados digitales tienen ciertas características (economías de escala y alcance, bajos costos marginales, efectos de red y circuitos de retroalimentación) que pueden hacer que las estrategias de ventas atadas y conjuntas sean más comunes y fáciles de implementar.

Por último, según la OCDE, las plataformas podrían apalancar el poder que detentan en su negocio principal (servicios de búsqueda general o redes sociales) para coaccionar a los editores a que adhieran a sus políticas, las cuales pueden estar en conflicto o dañar sus intereses.

Free riding forzado: De acuerdo con Shelanski (2013), el “Free riding forzado” ocurre “cuando una plataforma se apropia de la innovación de otras empresas que dependen de la primera para acceder a los consumidores”. Según la OCDE, en el caso de los mercados digitales, esta teoría del daño se enfoca principalmente en el rol de las plataformas como intermediarias que permiten a los medios alcanzar lectores, aprovechándose de su rol para cerrar el mercado. El Free riding forzado también podría tener efectos explotativos, dada la relación vertical que existe entre plataformas y medios.

Efectos en los medios y contenidos noticiosos

Fuerzas opuestas y sus efectos neto

Según Colangelo (2021), evaluar las practicas antes descritas resulta muy complejo ya que sus consecuencias son “el resultado del efecto neto de dos fuerzas opuestas”: (i) el impacto negativo sobre los medios al desplazar el trafico online y (ii) el aumento de las oportunidades para que los consumidores busquen y encuentren contenidos. En este sentido, la OCDE indica que, determinar si el trafico referenciado compensa la perdida de trafico directo, es una pregunta empírica que depende en ultima instancia –entre otras consideraciones- del poder de mercado de las plataformas y de la existencia de alternativas viables para los medios. La organización cita una serie de estudios que analizan los efectos de estas dos fuerzas: Athey, Mobius y Pal (2021); George y Hogendorn (2019); y Chiou and Tucker (2017).

Potencial impacto en la calidad de noticias

Siguiendo a Martens (2018), la OCDE señala que determinar cómo los efectos positivos (más variedad de noticias a un menor precio) y negativos (menor calidad y cobertura) afectan el bienestar del consumidor –y de la sociedad entera-, también es una pregunta empírica. En este sentido, la Organización indica que la pregunta clave desde la perspectiva de la libre competencia, es hasta qué punto la calidad es subabastecida en razón del poder de mercado que detentan las plataformas y no como consecuencia de fallas de mercado.

Aquellos académicos que sostienen que las conductas de las plataformas son generalmente dañinas, se centran en su impacto en los incentivos de los medios para invertir en contenidos de calidad. Según autores como Scott Morton and Dinielli (2020), las plataformas debilitan dichos incentivos al negar remuneraciones competitivas. Además, sus prácticas afectan sus ingresos por publicidad.

Por otro lado, también se ha estudiado el impacto que tienen los criterios de selección de contenidos de las plataformas en los incentivos comerciales de los medios. De acuerdo con la OCDE, medios y plataformas parecieran tener incentivos diversos, ya que a estas últimas solo les interesa atraer más usuarios. Lo anterior, dañaría a los consumidores quienes no reciben contenidos de calidad, como también, podría distorsionar la competencia entre medios.

Por último, académicos han argumentado que la agrupación de noticias que realizan las plataformas contribuye al debilitamiento de las marcas de medios. Lo anterior, podría afectar sus incentivos para invertir en calidad y disminuir las barres de entrada, permitiendo el ingreso de contenidos no profesionales al mercado.

Las crecientes preocupaciones sobre el impacto de las plataformas en los contenidos noticiosos han llevado a una serie de académicos a realizar investigaciones al respecto: Cornière y Sarvary (2020); Peitz y Reisinger (2015); Athey, Mobius y Pal (2021); Jeon y Nikrooz (2016). Según la OCDE, todos han demostrado que los efectos de determinadas conductas pueden no ser iguales para todos los tipos de contenidos y medios.

Daño social más amplio

Actualmente existe preocupación en cuanto a que las plataformas podrían ampliar los contenidos virales, las denominadas “Fake news” y la desinformación. De acuerdo con la OCDE, la pregunta radica en determinar si el derecho de competencia debería lidiar con este problema.

Existen tres argumentos que respaldan su intervención: (i) el poder de mercado de las plataformas está afectando la viabilidad de los medios y su habilidad para contrarrestar las “Fake news” y la desinformación; (ii) las plataformas deciden qué contenidos noticiosos amplificar y priorizar y tienen incentivos para mostrar contendidos virales por sobre periodismo de calidad; y (iii) porque los contenidos noticiosos de calidad van en contra de los incentivos de las plataformas y su monetización mediante publicidad, ya que es más probable que las “Fake news” despierten atención de los usuarios.

Las autoridades de competencia de Australia, el Reino Unido y Japón, parecieran reconocer que las “Fake news” y la desinformación son de interés público y que podrían ser causadas o al menos exacerbadas por problemas de competencia relacionados con la compleja relación que existe entre medios y plataformas.

Quienes se oponen a la intervención del derecho de competencia argumentan que la presión competitiva deriva en la producción de contenidos que satisface la demanda de aquellos consumidores que no están interesados en noticias de calidad. Para autores como Sacher y Yun (2017), estos problemas podrían ser abordados mediante leyes de protección al consumidor.

Casos e iniciativas regulatorias

Casos relevantes de abuso

Durante los últimos años, Google ha debido enfrentar una serie de casos en su contra, en países como Inglaterra, Francia, Alemania y Estados Unidos.

Por otro lado, muchas jurisdicciones han optado por la creación o fortalecimiento de obligaciones de propiedad intelectual y derechos accesorios para remunerar a los medios e incentivar la cooperación entre estos últimos y las plataformas. Es el caso de Japón con su reforma a la ley de propiedad intelectual el año 2018 y de la Unión Europea en la “Digital Single Market Directive” (2019). Al contrario, países como el Reino Unido y Australia descartaron la posibilidad de fortalecer la protección de propiedad intelectual para los contenidos noticiosos.

Para la OCDE, resulta relevante determinar si el derecho de competencia puede abordar los vacíos en la aplicación de las leyes de propiedad intelectual en los contenidos noticiosos.

Iniciativas regulatorias y estudios de mercado

Por un lado, se encuentran aquellas iniciativas enfocadas en asegurar una remuneración justa a los medios, que buscan abordar las conductas explotativas de las plataformas mediante herramientas regulatorias. Por el otro, están los estudios de mercado realizados por autoridades de competencia.

Modelo de negociación: en Australia, la ACCC recomendó la introducción de un código de conducta que permita a los medios negociar con plataformas designadas, sobre el pago por la inclusión de noticias en sus servicios (ver nota CeCo, aquí).

Permitir negociaciones colectivas: entre medios y plataformas para abordar los desequilibrios en sus poderes de negociación. El alcance de estas iniciativas varía entre países. En muchas jurisdicciones, este tipo de intervención sería el resultado de una exención de la aplicación del derecho de competencia.

Código de conducta: en el Reino Unido, la CMA propuso la implementación de un código de conducta pro competitivo para plataformas digitales con posición estratégica en el mercado (ver nota CeCo, aquí).

Aumento en la transparencia: en Japón, la JFTC recomendó que se entregue a los editores información relativa a los mecanismos de subastas y que se establezca un sistema de rendición de cuentas (ver nota CeCo, aquí).

Extender la regulación sectorial de medios a plataformas: en general, los medios de comunicación se encuentran sujetos a regulaciones detalladas que no aplican a las plataformas y que pueden limitar su habilidad para generar ganancias y aumentar sus costos. En Australia, la ACCC recomendó la adopción de un marco legal neutro.

Otras propuestas: según la OCDE, un área que permanece muy inexplorada es el uso de disposiciones sobre abuso de dependencia económica, en particular cuando un medio es removido o impedido de acceder a una plataforma. De acuerdo con Colangelo (2021), dichas disposiciones podrían ser una herramienta efectiva para abordar conductas que podrían no ser captadas bajo el derecho de competencia tradicional. Por otro lado, hay quienes abogan por reformas regulatorias más generales para remediar las asimetrías en el poder de negociación.