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Recientemente la Fiscalía Nacional Económica (FNE) archivó dos denuncias que se presentaron a partir del aumento de precios que sufrieron algunos productos relacionados con la prevención del Covid-19.
En las denuncias se analizaron dos de las conductas centrales que han marcado el debate en materia de competencia a partir de la crisis sanitaria producida por la pandemia: colusión y precios excesivos. En esta nota explicamos las razones de la FNE para descartar las acusaciones.
La primera denuncia fue interpuesta en marzo de 2020, por parte de los diputados Natalia Castillo, Pablo Vidal y Miguel Crispi.
La presentación imputó un eventual acuerdo colusorio entre las cadenas farmacéuticas y los supermercados presentes en Chile para aumentar de forma explosiva los precios de las mascarillas, alcohol gel, jabón, desinfectantes, toallas húmedas y, en general, medicamentos relacionados con la prevención del Covid-19.
La investigación de la FNE se centró entonces en esclarecer si podría haber existido una infracción al artículo 3 incisos primero y segundo letra a) del DL 211, que contemplan el tipo general de conducta anticompetitiva y el tipo correspondiente a los acuerdos colusorios, respectivamente.
La Fiscalía analizó específicamente cómo habían variado los precios de productos de limpieza, cuidado personal y elementos de protección personal (EPP) como el alcohol gel, el cloro, el desinfectante en aerosol, los guantes desechables, el jabón en barra, el jabón líquido y las toallas desechables en los supermercados y las farmacias en el territorio nacional.
Según relata la decisión de archivo, durante los primeros 5 meses del año 2020, la FNE identificó que todas estas categorías de producto crecieron en ventas. El peak de ventas más importante habría sido a inicios de la pandemia, en marzo de 2020, excepto por las mascarillas, cuyas ventas crecieron más de 5.000% durante abril de dicho año.
Sin embargo, a pesar de este aumento en la demanda, la FNE descartó que haya existido un “aumento explosivo” de los precios como señalaba la denuncia. De hecho, el análisis realizado por la autoridad arrojó que, en comparación con el año anterior, “algunos precios subieron y otros bajaron, pero siempre en términos porcentuales inferiores al 10%”.
Fuente: Informe de archivo FNE, Rol 2613-2020
La Fiscalía analizó especialmente el caso de las mascarillas, que alcanzaron su precio más alto en mayo de 2020, aunque sin alzas significativas de precios, a pesar de ser un producto especialmente sensible y que sufrió un alza significativa en su demanda.
A juicio de la autoridad, este comportamiento se debió a que la demanda de mascarillas tradicionalmente provenía del área médica, por lo que el aumento en las compras por parte de los consumidores finales generó un quiebre de stock en la mayoría de las cadenas. Sumado a esto, a diferencia del sector institucional, donde la utilización de EPP se encuentra regulada en protocolos y circulares, de cara al consumidor final existiría un importante grado de sustitución con las mascarillas de tela o de confección artesanal.
Otra categoría de productos que fue especialmente analizada por la FNE fue la de los guantes desechables, única que sufrió un alza de precio mayor al 10%. Como explica la Fiscalía, estas alzas se habrían explicado por una baja considerable en su stock, junto a un aumento en los costos de importación, que registraron un alza superior al 200%.
A pesar de los problemas de stock y el aumento puntual de los precios de ciertas categorías de producto podrían justificar la percepción de incremento excesivo de precios, la FNE aclaró que “de un total de 119 productos comercializados en 7 cadenas de retail, tan solo 13 productos habrían experimentado aumentos superiores al 30% en comparación con los precios de los mismos productos durante el año anterior”.
Además de esto, la FNE pudo comprobar que los precios del alcohol gel, guantes y mascarillas habrían disminuido efectivamente a partir de marzo de 2020, manteniéndose relativamente estables.
La segunda denuncia fue interpuesta el 12 de mayo de 2020, por la Presidenta del Consejo Regional Metropolitano del Colegio de Matronas y Matrones de Chile AG y el Presidente del Directorio Regional Metropolitano del Colegio de Químicos Farmacéuticos y Bioquímicos de Chile AG, a lo cual se sumó una presentación del diputado Gabriel Silber, denunciando hechos similares.
La denuncia imputó un eventual acuerdo colusorio entre las empresas proveedoras de elementos de protección personal (EPP) para repartirse el mercado de suministros de insumos médicos a la Central de Abastecimiento del Sistema Nacional de Servicios de Salud (Cenabast). Dicho reparto se habría reflejado, según los denunciantes, en el bajo número de empresas que se habrían adjudicado compras mediante tratos directos y en la reducción en el número de oferentes en licitaciones públicas.
Por otro lado, la denuncia acusó un abuso explotativo de posición dominante mediante el cobro de precios excesivos por parte de las empresas proveedoras de EPP a Cenabast.
En este caso, la investigación de la FNE se centró en analizar una supuesta infracción al artículo 3° incisos primero y segundo letras a) y b) del DL 211, en la provisión pública de determinados EPP: i) mascarillas quirúrgicas desechables; ii) mascarillas tipo KN95, N95, FFP2 o similares (Respiradores); iii) guantes desechables; y iv) delantales y/o pecheras permeables desechables de material plástico.
Como afirma la FNE, la emergencia sanitaria provocada por el Covid-19 el año 2020 provocó un aumento explosivo en la demanda de los EPP en el área de la salud pública y privada. Debido a ello, según estimaciones de la Fiscalía, las compras de estos productos en Mercado Público crecieron alrededor de 118 veces: “así, mientras durante el año 2019 el Estado compró EPP por alrededor de 892 millones de pesos, sólo entre enero y septiembre del año 2020 dichas compras superaron los 106 mil millones de pesos”.
Sin embargo, este aumento explosivo en la demanda no estuvo acompañado por un supuesto reparto de mercado ni el cobro de precios excesivos, como sostuvieron los denunciantes.
En relación al bajo número de empresas que se habrían adjudicado compras mediante tratos directos (reflejo de un supuesto reparto de mercado según los denunciantes), la FNE encontró más bien el suceso contrario: “el número de empresas que habrían proveído EPP por trato directo creció sustancialmente, para todos los productos, a partir del primer trimestre de 2020”.
Esto se explicaría porque la mayoría de los EPP son importados desde Asia, por lo que, a partir de la crisis sanitaria, una gran diversidad de actores, en especial importadores de otros productos de China comenzaron a importar EPP al país. Este ingreso masivo de actores al mercado además fue respaldado por una serie de autorizaciones emitidas por el Instituto de Salud Pública para facilitar las importaciones de EPP.
Por su parte, en relación a una supuesta reducción en el número de oferentes en licitaciones públicas, la Fiscalía “solo pudo detectar una disminución relevante para el caso de las mascarillas desechables durante el primer trimestre del año 2020”. Sin embargo, esta baja de oferentes habría sido transitoria y, según la FNE, se habría debido principalmente a la incertidumbre imperante durante los primeros días de la pandemia y a la dificultad de ofertar por problemas de stock y volúmenes exigidos.
Por otra parte, en relación a la denuncia por eventuales precios excesivos, a diferencia de la denuncia analizada en el mercado privado supra, en el mercado público la FNE encontró que sí se había verificado un importante aumento en los precios tanto de las mascarillas desechables como de Respiradores adquiridos por la plataforma de Mercado Público.
En base al análisis de la FNE, estos productos habrían alcanzado alzas en precios de hasta un 1.200%, lo que podría “dar lugar a eventuales sospechas respecto de la procedencia de los precios ofertados en el marco de licitaciones públicas”.
Fuente: Informe de archivo FNE Rol 2623-2020
Sin embargo, siguiendo a la OCDE en su documento sobre precios excesivos ante el Covid-19, la Fiscalía expresó que “las agencias de competencia deben ser cuidadosas al analizar denuncias por supuestos precios excesivos, ya que las compañías podrían simplemente estar reaccionando a aumentos en sus propios costos”.
En este caso, el imprevisto shock de demanda en las áreas de salud pública y privada a nivel local y mundial, habría generado un aumento en su precio desde las fábricas respectivas. Así, la FNE identificó una trayectoria simultánea de precios y costos de importación de mascarillas desechables y Respiradores, los que alcanzaron su valor más elevado en mayo de 2020.
De hecho, según relata la FNE, la situación de urgencia derivó en que las empresas importadoras recurrieran al transporte aéreo para reducir los tiempos de importación, opción considerablemente más costosa que la alternativa marítima (usualmente preferida).
A esto se sumó el hecho de que en este período además se habría verificado una fuerte alza en las compras por la vía de trato directo -sistema excepcional de contratación pública, en el cual las negociaciones son llevadas a cabo con un solo proveedor libremente elegido-. Según indica la Fiscalía, siguiendo su reciente Estudio de Mercado de Compras Públicas, “por definición el optar por este mecanismo significa no contar con los beneficios de la competencia para que el Estado acceda a bienes y servicios, por lo que el precio de los productos así transados suele ser más alto”.
Finalmente, al igual que sucedió en el mercado privado, la FNE afirmó que los peaks de precios de las mascarillas desechables y de los Respiradores que se registraron durante el primer trimestre del año 2020, habrían comenzado a descender en forma sostenida en los meses posteriores.
Estas investigaciones reflejan la brecha que muchas veces puede existir entre la percepción ciudadana acerca del funcionamiento de la economía de mercado y la efectiva realización de conductas anticompetitivas. Mientras en la segunda denuncia la FNE comprobó que el aumento de precios en el mercado público tenía una justificación razonable en base al alza en los costos de importación, en la primera denuncia derechamente no se verificó el “aumento explosivo de precios” denunciado en el mercado privado.
Como comentamos en una columna de opinión en junio de 2020, uno de los pilares de la economía de mercado es la libertad de precios, esto es, que los precios se van determinando por el libre juego de la oferta y la demanda. Así, si la demanda de un bien aumenta, eso debiera generar un aumento del precio y ese aumento incentiva a que los productores de ese bien o servicio produzcan más o que ingresen nuevos actores. Esa mayor producción, a su vez, va a hacer bajar el precio, y así volvemos al equilibrio competitivo.
El hecho de que no hayan existido fijaciones de precios por parte de la autoridad respecto de estos productos implicó que, una vez superados los shocks de demanda en estos mercados, se generara justamente el proceso virtuoso de la oferta y la demanda: el ingreso de actores al mercado o el aumento de la demanda y la consiguiente disminución de precios.
Con todo, la presentación de denuncias por aumentos explosivos de precios y su revisión por parte de la FNE reflejan un desenvolvimiento de nuestra institucionalidad de competencia en línea con las tendencias internacionales. Como hemos comentado en este sitio, estas denuncias se convirtieron en un suceso extendido al que se tuvieron que enfrentar las autoridades de competencia a nivel global. Estas han permitido a las agencias descartar efectivamente que los aumentos de precios no se hayan debido a un aprovechamiento de la emergencia por parte de empresas en mercados concentrados o con fallas relevantes, y, a su vez, disminuir la brecha de la percepción ciudadana entre lo que son reales conductas anticompetitivas y lo que no es más que un libre desenvolvimiento de una economía de mercado.
Por otra parte, las investigaciones también hacen eco de la preocupación global que ha surgido por el predominio de las compras públicas directas ante la urgencia sanitaria. En línea con la opinión de la FNE, diferentes expertos en competencia han señalado que este sistema tiene que dar paso lo antes posible a las licitaciones públicas, que es el formato idóneo para prevenir situaciones anticompetitivas y de corrupción, y promover la eficiencia en el uso de los recursos de los Estados. Que el aumento de precios pagado por el Estado chileno por productos esenciales para el Covid-19 se haya debido en buena parte a la deficiencia en el sistema de compras públicas es expresivo de dicha urgencia en nuestro país (que, por lo demás, está actualmente bajo discusión en el Congreso a partir del proyecto de ley sobre compras públicas presentado por el gobierno).
Informe de archivo FNE Rol 2613-2020
Informe de archivo FNE Rol 2623-2020
