Claves sobre la política de competencia peruana durante la última década

10.07.2024

CeCo Perú

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Claves

En la conferencia «Historia de la Política de Competencia Peruana en la Última Década», Jesús Espinoza destacó la relevancia de mantener un equipo capacitado y enfocar los recursos en mercados importantes para los consumidores. Resaltó la necesidad de reformar la institución para garantizar el rigor técnico y la independencia de los funcionarios, mejorando así la eficiencia y efectividad del Indecopi.
Teresa Tovar subrayó la importancia de las nuevas prácticas implementadas por Espinoza, como la emisión de notificaciones de cierre de investigación y la publicación de guías. Aunque elogió la predictibilidad y celeridad lograda, expresó preocupación por la facultad del Indecopi de investigar fusiones que no excedan los umbrales.
Alejandro Falla celebró el reconocimiento regional de Perú en términos de competencia, atribuyendo el éxito a una estructura eficiente y una cultura de libre competencia. Sin embargo, advirtió que la evaluación de concentraciones podría desviar recursos de la persecución de carteles y colusiones, poniendo en riesgo la institucionalidad alcanzada.
José Luis Bonifaz resaltó la importancia de la separación de roles en el Indecopi y la necesidad de evaluar esquemas de tiempo completo para los miembros del Tribunal de Defensa de la Competencia, así como la conveniencia de tener una única instancia judicial para interpelar al Indecopi.
Beatriz Boza enfatizó que la meritocracia, la promoción activa de la ley de competencia y la estructura con autonomías funcionales fueron claves en el éxito del Indecopi, advirtiendo contra la concentración de poder en una sola figura.

Keys

At the conference «History of Peruvian Competition Policy in the Last Decade,» Jesús Espinoza highlighted the importance of maintaining a well-trained team and focusing resources on markets important to consumers. He emphasized the need to reform the institution to ensure the technical rigor and independence of officials, thereby improving the efficiency and effectiveness of Indecopi.
Teresa Tovar underscored the importance of the new practices implemented by Espinoza, such as issuing notifications of investigation closures and publishing guidelines (soft law). While she praised the achieved predictability and promptness, Tovar expressed concern about Indecopi’s ability to investigate mergers that do not exceed the thresholds.
Alejandro Falla celebrated Peru’s regional recognition in terms of competition, attributing the success to an efficient structure and the existence of an antitrust culture. However, he warned that the evaluation of concentrations could divert resources from the pursuit of cartels and collusions, putting the achieved institutional progress at risk.
José Luis Bonifaz highlighted the importance of role separation within Indecopi and the need to evaluate full-time schemes for the members of the Tribunal for the Defense of Competition, as well as the convenience of having a single judicial instance to appeal Indecopi’s decisions.
Beatriz Boza emphasized that meritocracy, the active promotion of competition law, and a structure with functional autonomies were key to Indecopi’s success, warning against concentrating power in a single figure.

El pasado 27 de junio, la Universidad del Pacífico (Perú) fue sede de la conferencia «Historia de la Política de Competencia Peruana en la Última Década». El evento contó con la participación de destacados expertos en libre competencia y políticas públicas, incluyendo al orador principal Jesús Espinoza, ex Director de Libre Competencia y Secretario de la Comisión de Defensa de la Libre Competencia del Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual (Indecopi), quien ofreció un discurso reflexivo sobre su trayectoria en el organismo.

Además, el evento contó con la participación de los siguientes panelistas: Beatriz Boza, ex Presidenta del Indecopi; Teresa Tovar, Presidenta de la Comisión de Competencia de la Cámara de Comercio de Lima (CCL); Alejandro Falla, socio del estudio Bullard Falla Ezcurra +; y José Luis Bonifaz, profesor e investigador de la Universidad del Pacífico. A continuación, se sintetizan las principales ideas presentadas por los oradores.

La postura institucional

Asignando recursos escasos

Jesús Espinoza destacó que una de las experiencias que marcaron el inicio de su gestión fue la conformación del equipo de la Comisión de Libre Competencia. Decidió mantener, con pocas excepciones, a los 23 funcionarios existentes, fomentando así una cultura de línea de carrera dentro de la institución. No obstante, el reducido número de integrantes del equipo, comparado con países vecinos, impuso límites significativos a la acción de la nueva gestión. Se optó por cerrar casos con falta de evidencia y concentrar los esfuerzos en mercados importantes para los consumidores. Asimismo, se promovió la capacitación en nuevas tecnologías para estar a la vanguardia en las más recientes evoluciones de la política de competencia mundial.

Actos de fe

Otros intentos de introducir cambios dentro de la institución tuvieron la particularidad de necesitar autorizaciones externas. Espinoza recordó distintos episodios en los que la ansiedad se convirtió en emoción ante la positiva de los cambios que se quisieron introducir. Mencionó casos como el de 2017 contra la empresa peruana Gas Natural, donde el Tribunal del Indecopi ratificó la prerrogativa de la comisión investigadora en acceder a la correspondencia privada sin una autorización judicial. De la misma manera, el protocolo de colaboración eficaz, y cómo este interactúa con requerimientos de instituciones como Indecopi, fue ratificado por el Ministerio Público durante el caso de la empresa Odebrecht, y la instauración del programa de recompensas, autorizado incluso a pesar de las dudas de oficinas importantes en el Ministerio de Economía.

En esta línea, también fueron mencionados los esfuerzos que realizó la gestión por enfundar confianza en lo que respecta a estos procesos de colaboración. Espinoza destacó que el éxito que tuvieron estos programas no solo recae en la acción de la institución, sino también en aquellos representantes legales que sugirieron a distintas empresas hacer uso de estos mecanismos alternativos.

Advertencias para el futuro

Otra arista del discurso de Espinoza se centró en cómo la introducción del control de concentraciones modificó la priorización de acciones de la Comisión. En particular, el extitular reconoció que los procedimientos de control de concentraciones son intensivos en el tiempo disponible de la Comisión, lo cual puede interferir con los recursos disponibles asignados a la investigación de conductas ilícitas. En este extremo, el orador apuntó que en periodos donde la autoridad ha relajado sus procesos de investigación, las conductas ilícitas han proliferado con mayor fuerza.

Asimismo, el extitular resaltó la importancia de introducir una reforma a la institución. Esta reforma tendría como objetivos garantizar el rigor técnico de los funcionarios mediante la protección de la independencia de la institución, el aumento de los salarios de los funcionarios y una reducción de los periodos de espera en las distintas fases que atraviesa una investigación, así como en el número de instancias involucradas.

Otros actores opinan

Teresa Tovar

La titular de la CCL destacó el reconocimiento de Espinoza a los actores privados durante su gestión. Según comenta Tovar, se buscó dar celeridad a los procedimientos, e instaurar nuevos y buenos hábitos que dotan al Indecopi de predictibilidad. Estas nuevas prácticas incluirían las pertinentes emisiones de notificaciones sobre cierres de investigación, y la publicación de las llamadas softlaws, como guías y lineamientos.

Un ejemplo de estas guías fue la edición publicada en el 2021 con motivo de los Programas de Cumplimiento de las Normas de Libre Competencia. El hincapié que la gestión saliente mantuvo respecto a los programas de compliance, de acuerdo con Tovar, resultó en un espacio donde las perspectivas de organizaciones privadas fueron bien valoradas.

Finalmente, la expositora expresó su preocupación respecto a la actual facultad del Indecopi para investigar de oficio fusiones que no excedan los umbrales, incluso un año después de su materialización.

Alejandro Falla

Por su parte, el expositor representante del gremio legal celebró los resultados de la encuesta de percepción anual realizada por CeCo UAI, en tanto Perú obtuvo puntajes altos, siendo líderes en la región en diversos criterios (ver Encuesta CeCo: “Estudio de Percepción de la Institucionalidad de Libre Competencia 2024”). Según Falla, sería la combinación de una estructura eficaz, funcionarios eficientes y la existencia de una cultura alrededor de la libre competencia, lo que explicaría este desempeño.

Acerca de esta tradición de excelencia, Falla destacó el rol de la activa persecución de carteles en los primeros años de existencia del organismo. Este ímpetu, sin embargo, habría perdido fuerza durante un tiempo, solo para ser retomado durante la gestión de Espinoza. En este último proceso, la presencia de las políticas de clemencia, y las relaciones de confianza que se habrían gestado alrededor de ellas, habrían sido clave para el éxito en esta materia. Similarmente, el orador enfatizó la utilidad de las investigaciones de mercado como herramientas eficaces para modificar ciertas conductas de las empresas de forma no confrontativa.

El representante legal, no obstante, indicó algunos eventos que podrían poner en peligro la institucionalidad alcanzada. Entre ellos, se refirió a la puesta en funcionamiento de la evaluación de concentraciones, que, dadas las restricciones de personal y presupuesto, generan una disminución de la atención otorgada a casos de colusión y carteles. Finalmente, el abogado puso en cuestionamiento la necesidad de una reforma constitucional.

José Luis Bonifaz

En opinión del experto académico, la actual delimitación y separación de espacios entre funcionarios y titulares otorga a las instancias del Indecopi autonomías necesarias y suficientes. No obstante, Falla criticó la subvaloración que reciben las funciones que realizan los miembros del Tribunal de Defensa de la Competencia y de la Propiedad Intelectual, órgano resolutivo de última instancia administrativa, quienes a menudo perciben honorarios a tiempo parcial.

En particular, el exfuncionario del Tribunal mencionó la necesidad de evaluar esquemas de tiempo completo para estos funcionarios, además de evaluar un equilibrio entre abogados y economistas dentro de la institución. Sin embargo, estas posibilidades, comenta Bonifaz, deben ser sopesadas tomando en cuenta métodos de nombramiento y elección cuidadosos.

En cuanto a las propuestas de Espinoza para reducir el número de instancias involucradas en un proceso investigativo, Bonifaz afirmó que las discusiones desarrolladas entre la Comisión y el Tribunal son útiles, en el extremo que son discusiones técnicas, no políticas. Sin embargo, el académico se mostró de acuerdo con limitar las apelaciones judiciales a una única instancia (en la actualidad, existen hasta 3).

Como comentarios finales, Bonifaz manifestó su preocupación por la millonaria demanda civil contra Kimberly Clark y Protisa, la cual, de concluir en un fallo a favor de los demandantes, puede representar riesgos para los incentivos del esquema del Programa de Clemencia.

Beatriz Boza

Por su lado, la ex presidenta del Directorio del Indecopi reflexionó sobre las características de la fundación de la institución que pueden haber sido claves en el éxito actual de la gestión. Estas serían: una arquitectura que promueve la meritocracia; la convicción que el respeto a la ley de competencia, en concordancia con el activo fomento de dicha ley en la población, son claves para un buen desempeño; un entorno de aprendizaje y mente abierta; pasión por la profesión; e, integridad.

A esto, sostiene Boza, se le sumaría la característica propia de la estructura de la institución. Particularmente, el tener autonomías funcionales, y desconcentración del poder. En este sentido, sería un error asumir, en beneficio de la comparación internacional, que concentrar mayor poder en una sola figura puede ser algo creíble para una agencia de competencia en el Perú.