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En la reforma a la Ley Orgánica de Telecomunicaciones (en adelante “LOT”) del año 2014 se implementó el pago por concentración de mercado como política regulatoria ex ante. Este pago, señalado en el artículo 34 de la LOT, estableció que aquellos operadores del sector de telecomunicaciones que ostenten una cuota de mercado superior al 30% deberán realizar un pago progresivo en función de dicha cuota, calculada sobre sus ingresos anuales totales. Este pago debe hacerse a la Agencia de Regulación y Control de las Telecomunicaciones (en adelante “ARCOTEL”) de forma trimestral.
El artículo 34 de la LOT fue planteado como una medida para incentivar la competencia en los mercados que conforman el sector de las telecomunicaciones que pretendía disuadir la existencia de operadores económicos con cuotas de mercado superiores al 30% que estuvieran correlacionadas con la existencia de dominancia. Es decir, se pretendía que este pago constituyese una suerte de “impuesto pigouviano” en los mercados naturalmente concentrados del sector de telecomunicaciones, y que tuviese tanto un efecto disuasorio para que los operadores con altas cuotas de mercado evitasen el acaparamiento de carteras de clientes, como un incentivo para que nuevos operadores pudiesen entrar a competir en mercados altamente concentrados.
Sin embargo, tras la aplicación del pago se evidenció un efecto contrario a lo que el legislador pretendía. Un claro ejemplo de los efectos reales de la medida se presentó en el mercado SMA (Servicio Móvil Avanzado), donde en lugar de que hubiera una mayor concurrencia de operadores económicos existió una baja significativa en las líneas activas de uso de este servicio (inicialmente de al menos cuatro millones de líneas activas a nivel nacional, y que aun en el 2022, no se lograron recuperar completamente), tal como se ilustra a continuación:
Líneas activas totales
Fuente: Elaboración propia. La información se obtuvo de ARCOTEL.
Además de la significativa reducción de líneas activas, no ha habido nuevos operadores económicos desde la entrada en vigencia de la norma que exige este pago (2014). Además, la composición de las cuotas de mercado ha conservado una distribución relativamente similar a la de 2014. Si bien CNT ha presentado un crecimiento relevante en el número de líneas activas, CONECEL S.A. todavía conserva una cuota de mercado de 51,61% del SMA, tal como se ilustra en la siguiente gráfica:
Líneas activas a Enero de 2022
Fuente: Elaboración propia. La información se obtuvo de ARCOTEL.
Actualmente, lo recaudado por el pago por concentración de mercado se considera un recurso público que se incorpora como ingreso estatal y se disuelve entre las demás cuentas del presupuesto General del Estado. Es decir, estos recursos se asignan al gasto público corriente y no necesariamente se usan para inversiones que permitan mejorar las condiciones de prestación de los servicios de telecomunicaciones.
El 28 de octubre de 2021, el presidente Guillermo Lasso presentó ante la Asamblea Nacional el Proyecto de “Ley Orgánica para el Desarrollo Económico y Sostenibilidad Fiscal Tras la Pandemia COVID-19” (en adelante “LODES”). Este proyecto de ley propuso varias reformas a distintas leyes, entre estas, una modificación a la sección referente a competencia de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones. Tal como se indica en la exposición de los motivos del entonces proyecto de ley: “(…) Una serie de impuestos y cargas adicionales impuestas específicamente al sector -privilegiando la recaudación inmediata por sobre la conectividad- han ralentizado la adopción de las nuevas tecnologías, especialmente en zonas rurales.” Con esta justificación, el artículo 127 de este proyecto de ley ordena la derogatoria del artículo 34 de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones, interpretando este como la “carga adicional” que encarece el desarrollo de los mercados del sector.
Sin embargo, existen condiciones por las cuales este pago no debería continuar en vigencia. Por la metodología de cálculo de este pago, una cuota de mercado superior al 30% supone necesariamente que existe dominancia, cuando en algunos de los mercados regulados esa suposición no está verificada, ni considera las condiciones propias de estos mercados. En el sector del mercado SMA, por ejemplo, independientemente de que exista o no dominancia, la metodología de cálculo no distingue las líneas activas que efectivamente están en uso de las que no, por lo que la estimación de consumidores es imprecisa.
El sector de telecomunicaciones es un sector estratégico altamente regulado. Además de las inversiones significativas que se requieren para el ingreso en este mercado, los efectos de red propios la naturaleza de los servicios que se prestan en este sector, y los requerimientos intensivos de innovación para adaptarse a las necesidades del mercado, constituyen barreras de entrada que obstaculizan el ingreso de operadores económicos y constituyen los mercados que se desenvuelven en estas actividades como oligopolios. A estas condiciones, se incrementa el hecho de que, en muchos casos, como producto de la innovación, los primeros operadores económicos en ingresar en el sector ostentan altas cuotas de mercado, y el pago por concentración de mercado podría interpretarse como un desincentivo a ingresar al mercado ecuatoriano.
Si bien, esta norma fue diseñada como un proyecto de ley con carácter urgente en materia económica, la disposición transitoria décimo tercera señala que la derogatoria al pago por concentración de mercado entrará en vigor el 1 de enero de 2023. Es así que, en la Proforma del Presupuesto General del Estado para el año 2022, se proyectó que la cuenta “130419”, denominada “CONCENTRACIÓN DE MERCADOS EN EL SECTOR DE LAS TELECOMUNICACIONES”, aporte con 28.738.811,84 USD a los ingresos estatales y en el año 2023 se ha presupuestado que el aporte de esta misma cuenta sea de 26.782.778,00 USD.
Cabe señalar que la LODES entró en vigencia el 29 de noviembre de 2021 por el ministerio de la ley, convirtiéndose en un Decreto-Ley que entró en vigor sin la aprobación del órgano legislativo, porque este no aprobó, ni archivó el proyecto de ley en los plazos constitucionalmente aplicables para proyectos presentados como “urgentes” en materia económica.
Tras la expedición de la LODES, se presentaron dos proyectos de Ley que tienen como propósito la derogatoria íntegra de esta ley orgánica. En el seno del legislativo, los proyectos fueron unidos y posteriormente aprobados por mayoría del pleno el 29 de noviembre de 2022.
Consecuentemente, el 23 de diciembre de 2022, el presidente de la República objetó por inconstitucional -y subsidiariamente de absoluta inconveniencia- la Ley derogatoria de la LODES, aprobada en noviembre. Por ello, la expectativa que se mantiene es esperar a que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la constitucionalidad del proyecto de Derogatoria de la LODES después de la primera quincena del mes de enero de 2023. Hasta que eso suceda, el artículo 127 de la LODES entrará en vigor el 1 de enero de 2023 y la ARCOTEL esperará el pago por parte de los operadores económicos notificados hasta el cuarto trimestre del año 2022, hasta el 10 de febrero de 2023, conforme el artículo 9 del Reglamento para la Aplicación del Pago por Concentración de Mercado para Promover la Competencia.
Por otra parte, para el año 2024, el Ministerio de Economía y Finanzas debería encontrar otra fuente de ingresos que supla lo recaudado por concepto del pago por concentración de mercado en el Presupuesto General del Estado para solventar su gasto corriente e inversiones.
Enlaces relacionados
Boletín Estadístico de Arcotel, diciembre de 2019
Proforma del Presupuesto General del Estado, Reporte Consolidado Comparativo (ejercicio 2023)
Objeción a la Ley derogatoria de la LODES
Reglamento del Pago por Concentración de Mercado
