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¿Cómo se prepara una agencia de competencia para enfrentar la economía digital?: La mirada de las autoridades líderes

22.12.2021
Claves:
  • Para abordar los obstáculos que ha traído la economía digital al área de competencia, en abril de 2021, el gobierno británico convocó a la cumbre de los “Digital Enforcers” del G7.
  • A raíz de esta iniciativa multilateral, a fines de noviembre, la autoridad de Reino Unido (CMA) publicó el compendio que resume los puntos de convergencia entre 13 autoridades de competencia, incluidas todas las economías del G7 y cuatro jurisdicciones invitadas, sobre los desafíos y los hallazgos claves en estas jurisdicciones.
  • La cumbre señaliza la voluntad de las potencias occidentales por delinear marcos comunes. Entre los desafíos compartidos, están poder hacer frente al poder de mercado que refuerza la estructura del ambiente digital, y forjar nuevos análisis económicos y de competencia, y herramientas para entender la nueva economía.
  • Entre las similitudes de sus líneas de acción, la cumbre G7 destaca los ámbitos donde se han enfocado las agencias: mercados de publicidad digital, el efecto de los algoritmos, marketplaces y app stores, y la interacción con otras áreas de política pública como la privacidad y los medios de comunicación.
  • En el lado de las capacidades institucionales, destacan invertir en su habilidad para adentrarse en el mundo digital, establecer áreas dedicadas, crear grupos de trabajo al interior de las agencias y vincularse con expertos externos para fomentar el aprendizaje institucional.
Keys:
  • To address the obstacles that the digital economy has brought to competition, in April 2021, the British government summoned the G7 “Digital Enforcers”.
  • As a result of this multilateral initiative, at the end of November, the UK authority (CMA) published a compendium summarizing the points of convergence between 13 competition authorities, including all the G7 economies and four invited jurisdictions, on the challenges and key findings in these jurisdictions.
  • The summit signals the willingness of Western powers to delineate common frameworks. Among the shared challenges are the need to face market power and framing new economic and competition analyzes, and tools to understand the new economy.
  • Among the similarities of its lines of action, the G7 summit highlights the areas where the agencies have focused: digital advertising markets, the effect of algorithms, marketplaces and app stores, and interaction with other areas of public policy such as privacy and media sustainability.
  • On the side of institutional capacities, the report remarks investing in the ability of agencies to understand the digital world, establish dedicated areas, create working groups within agencies, and link up with external experts to promote institutional learning.

El despliegue de la digitalización de la economía no ha dejado impávidas a las agencias de competencia en el mundo. En estos últimos años, además de las iniciativas legislativas de gobiernos y autoridades encaminadas a crear nuevos marcos regulatorios, la protección de la competencia como área ha procurado ponerse a tono con los nuevos desafíos y no quedar desfasada (ver nuestra nota reciente “OCDE y plataformas digitales”).

Desde abril de 2021, por impulso del gobierno británico, las agencias de las economías del G7 (Alemania, Canadá, Francia, EE.UU., Italia, Japón, Reino Unido), la Comisión Europea, y las autoridades de Australia, Corea del Sur, India y Sudáfrica, como invitadas, se han reunido para aumentar su coordinación y cooperación en el largo plazo y promover la competencia en los mercados digitales.

A fines de noviembre, con antecedentes de las 13 autoridades, la autoridad de competencia de Reino Unido (CMA) construyó un compendio de sus diversas aproximaciones para mejorar la defensa de la competencia en mercados digitales.

Como hemos indicado en otras oportunidades, las plataformas y la economía digital son un fenómeno de alcance global. En este escenario, crear instancias de cooperación y generar líneas armónicas de jurisprudencia en torno a las conductas, son metas más que deseables.

Afortunadamente, como destaca el mismo documento de la cumbre, las preocupaciones y enfoques para afrontar la economía digital han alcanzado congruencias “sin precedentes” respecto de las observadas hasta ahora en el desarrollo global del derecho de competencia.

Congruencia en los desafíos “clave”

Aunque las agencias de competencia no desestiman los enormes beneficios que los mercados digitales han traído consigo para empresas, consumidores y la sociedad –especialmente notorios y valiosos luego de la propagación de la pandemia del COVID-19–, reconocen los desafíos y obstáculos que ha generado la nueva economía.

En primer lugar, hacer frente a un poder de mercado en aumento, reforzado por rasgos únicos del entorno digital: los efectos de red, los mercados de múltiples lados y la relevancia que tienen los datos para competir. No hay mucho más que agregar respecto a estas características que hemos analizado en otras entregas, y que también han sido apuntadas por columnistas en este mismo sitio (ver, por ejemplo, Johannsen, 2021a y 2021b, o Cerda, 2021a y 2021b).

El otro desafío en común es el de generar nuevos conceptos y teorías desde el derecho de competencia para este nuevo ambiente, ya que los referentes en la disciplina, provenientes de la economía convencional brick and mortar, parecen no dar del todo abasto en este nuevo entorno.

Por una parte, se trata de obstáculos en el “lenguaje”: los efectos de las conductas difieren de los tradicionales impactos en variables como precio, son otros los modelos de negocio -mucho más complejos e interrelacionados- y los algoritmos son cada día más sofisticados.

Por otra, la economía digital también ocasiona dificultades para la eficacia de los remedios, que son el output de los sistemas de competencia. Como reconoce el reporte, las soluciones no siempre parecen restaurar la competencia.

Otro aspecto de relevancia es la interacción con otros ámbitos más amplios de política pública, como la protección de datos, la protección de consumidores y la sostenibilidad de los medios de comunicación (ver nuestra nota reciente del informe del Comité de la OCDE en este mismo tema aquí, e Irarrázabal, “Prensa y avisaje bajo un mundo digital”, 2020). Consecuentemente, las agencias han debido aprender y familiarizarse en estas otras áreas.

Con el importante rol que desempeñan los datos en los modelos de negocio de las firmas digitales, las autoridades están ya analizando cantidades significativas de información compleja”, indica el compendio, lo que ha significado que todas estas autoridades han tenido que invertir en su capacidad y habilidad para adentrarse en el mundo digital, como establecer áreas dedicadas, crear grupos de trabajo al interior de las agencias y vincularse con expertos externos para fomentar el aprendizaje institucional.

Congruencias en áreas específicas

Más allá de las descripciones generales, los últimos años la acción de las agencias de las grandes potencias ha ido decantando en núcleos y líneas de acción mucho más definidas. En este sentido, el compendio británico identifica consensos significativos tanto en los temas a abordar como en el fortalecimiento de las capacidades institucionales de las agencias.

Entre las materias compartidas, destacan las distintas iniciativas de enforcement y estudios en el mercado de la publicidad digital. La agencia de Francia, por ejemplo, además de sancionar a Google este año, logró negociar medidas para cambiar sus formas de operar la publicidad desplegada y evitar daños a los comercios. La Comisión Europea también sancionó a la gigante de las búsquedas por sus prácticas en avisaje digital, y lo mismo intenta el Departamento de Justicia estadounidense, a propósito de su demanda interpuesta el año pasado (ver nota del caso aquí). La CMA británica y el Competition Bureau canadiense también abrieron investigaciones en contra de Google por abuso de dominancia en este mercado.

Otro frente es el rol de los algoritmos y las investigaciones sobre las conductas de plataformas tipo market places y app stores. Las agencias se han centrado en entender cuál es el impacto de los algoritmos de precios que hoy proliferan en el medio digital, como los reportes de Alemania y Francia y 2019, y de Reino Unido de 2021. Por su parte, la gran marketplace norteamericana, Amazon, ha sido objeto de investigaciones recientes en Italia, Europa, Japón, Canadá y Alemania.

Otro tanto ha sucedido con las plataformas de app stores, debido a su relación dual como proveedoras y competidoras de sus usuarios (ver, por ejemplo, “Apple al banquillo: Comisión Europea acusa a su App Store por distorsiones en la música streaming”).

En el campo de las fusiones y operaciones de concentración, el compendio destaca la preocupación por una sub-aplicación del derecho de competencia en las adquisiciones de empresas digitales. Este enfoque crítico, que apunta a las nascent y killer acquisitions, ha sido levantado a ambos lados del Atlántico y suscita varias propuestas de reformas.

Digitalizar a las agencias

Este nuevo reporte también compila las actualizaciones y reformas al interior de las agencias de competencia, para digitalizar no sólo sus herramientas institucionales, sino también a sus cuadros.

Con el importante rol que desempeñan los datos en los modelos de negocio de las firmas digitales, las autoridades están ya analizando cantidades significativas de información compleja”, indica el compendio, lo que ha significado que todas estas autoridades han tenido que invertir en su capacidad y habilidad para adentrarse en el mundo digital, como establecer áreas dedicadas, crear grupos de trabajo al interior de las agencias y vincularse con expertos externos para fomentar el aprendizaje institucional.

Sólo algunos de los ejemplos que menciona el informe del G7:

  • La Federal Trade Commission de EE.UU. incorporó un “Chief Techonologist” y un especialista tecnológico para asesorar a la dirección de la Comisión.
  • De manera análoga, la autoridad canadiense creó la nueva posición de “Chief Digital Enforcement Officer” para ayudar a mejorar las capacidades de enforcement modernizando las habilidades inteligencia. Gracias a un aumento de recursos en 2021, esta agencia tiene ahora una rama de Inteligencia y Enforcement digital.
  • El DOJ de EE.UU. en 2020 lanzó un programa de financiamiento para que fiscalizadores y economistas asistieran a cursos online del MIT sobre blockchain, inteligencia artificial y machine learning. Además, convoca periódicamente a talleres abiertos y charlas con expertos mundiales en tecnología y competencia.
  • Las autoridades de Japón y Corea del Sur también han colaborado activamente con expertos externos a las agencias, Universidades e instituciones académicas. Otras agencias, como la Comisión Europea, han encargado extensos reportes a especialistas que han servido de base para nuevas investigaciones y reformas legislativas.
  • La autoridad de Sudáfrica está actualmente considerando crear un panel de consejeros externos, provenientes de las mismas compañías tecnológicas, del mundo de los negocios y de la academia.
  • Para entender la operatoria de estos mercados, las autoridades también han destinado esfuerzos para investigaciones intensivas, como lo ha hecho la autoridad japonesa en las relaciones empresa-a-empresa del retail online, app stores y publicidad digital, o la Comisión Europea a propósito del llamado “Internet de las Cosas” (ver Nota Ceco de este reporte aquí).

En síntesis, junto con las propuestas de regulación ex ante que hemos comentado en distintas oportunidades en este mismo sitio, impulsadas principalmente por cada gobierno y la Comisión Europea, este nuevo compendio de la agencia británica es una recopilación actualizada con las vías concretas de acción de las principales autoridades de competencia en el mundo. Probablemente seguirán marcando la pauta el próximo año y señalizando posibles caminos a seguir a nuestras propias agencias de protección de la competencia.

Documentos relacionados:

G7 United Kingdom 2021 – Compendium of approaches to improving competition in digital markets (29 de noviembre, 2021).

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Julio Tapia O.