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La industria chilena del gas ha ocupado un espacio no menor en la agenda política y económica desde que la Fiscalía Nacional Económica (FNE) publicó su Estudio de Mercado del Gas (EM06-2020) en diciembre de 2021, donde identificó una serie de problemas competitivos existentes en los segmentos de gas licuado de petróleo (GLP) y gas natural (GN) en el período 2010-2020.
Particularmente en el mercado de gas natural licuado (GN), la FNE encontró que Metrogas S.A. habría eludido las regulaciones vigentes, aumentando artificialmente el precio del gas natural que paga la empresa concesionaria y, al mismo tiempo, traspasando o desviando la rentabilidad hacia una empresa relacionada.
Pasaron unos cuantos meses para que este tema causara conmoción en la ciudadanía, provocando una ola de reacciones. El día 29 de mayo de 2022, un reportaje emitido por Chilevisión sacó a la luz los detalles del mecanismo utilizado por Metrogas para desviar sus utilidades a través de su relacionada.
Ante la presión pública y de los medios, la gran pregunta es cuáles son los mejores mecanismos disponibles para mejorar la competencia en el mercado del gas natural. Como veremos, unos han optado por el camino de interponer demandas colectivas, acusando a Metrogas de conductas anticompetitivas; otros han enfatizado la necesidad de impulsar reformas a la regulación existente, lo que levanta aún más preguntas sobre qué tipo de regulación nos acerca más al óptimo social, y cuáles otros nos alejan más de él.
A continuación, detallamos cómo ha evolucionado esta discusión en Chile desde la publicación del estudio de mercado de la FNE.
Como ya explicamos en una nota sobre el estudio del mercado del gas elaborado por la Fiscalía (ver aquí), en este mercado generalmente se distingue entre las empresas dedicadas al gas natural (GN) y aquellas dedicadas al gas licuado de petróleo (GLP). Ambos productos cuentan con una estructura similar en sus cadenas productivas:
En cuanto al segmento de gas natural licuado (GN), cerca de un 80% de su consumo en Chile es importado, para luego ser transportado en barcos hacia dos terminales de ingreso: el terminal de Mejillones (de mayor volumen) y el terminal de Quintero. A partir de allí, el transporte de GN es realizado a través de gaseoductos, por un lado, y camiones cisterna, por el otro.
Metrogas S.A. es una empresa concesionaria que opera en el segmento de distribución del GN, consistente en las redes de ductos y cañerías que conectan directamente a los clientes. A diferencia de lo que sucede con el GLP, la distribución del gas natural se encuentra ampliamente regulada, principalmente a través de la Ley de Servicios de Gas que regula, entre otras cosas, las concesiones para su distribución en red y los regímenes de rentabilidad máxima a los que están sometidos los concesionarios.
Sin embargo, según señaló la FNE en su informe, esta norma no contemplaba un método adecuado para el cálculo de la tasa de rentabilidad máxima a las que estarían sujetas las concesionarias de distribución, haciendo necesario que en febrero de 2017 se haya dictado la Ley N°20.999 para remediar estos problemas.
El proyecto de ley que culminó en la Ley N°20.999 no sólo incorporaba una metodología para el cálculo de rentabilidad máxima, sino que también pretendía hacerse cargo de las relaciones verticales de las empresas distribuidoras.
Cabe destacar que, hasta el ingreso del proyecto de ley, Metrogas mantenía un contrato de suministro de gas natural con su relacionada GNL Chile S.A. hasta el año 2030, empresa que concentra la compra de GN al proveedor internacional British Gas (hoy Shell) y lo trae al terminal de Quintero. Una vez regasificado en Quintero, esta empresa revende el gas natural a Metrogas.
Para empujar a que estas compras entre relacionadas se hicieran a valores de mercado, el artículo 33 quinquies de la Ley 20.999 estableció la exigencia de que las compras de GN entre empresas relacionadas deben necesariamente realizarse a través de licitaciones públicas e internacionales, estableciendo además un régimen de límite máximo de rentabilidad para la distribución del gas por cada zona de concesión.
El problema detectado por la Fiscalía consistió en una excepción a la regla anterior, contenida en el artículo 12° transitorio, que eximió a aquellos contratos de compraventa de gas entre empresas relacionadas que ya existieran a la fecha de entrada en vigencia de la ley.
Esta excepción, de acuerdo a la Fiscalía, permitió a Metrogas aumentar entre un 12,7% y 20,2% el precio del gas natural residencial a sus clientes, al dividirse y crear una “empresa espejo” -la Aprovisionadora Global de Energía S.A. (Agesa)- que margina por ella, suministrándole el gas natural que provee GNL Chile desde el extranjero, pero a un precio mayor, mientras Metrogas cumple con la regulación de rentabilidad máxima.
Figura 1: Cadena de Suministro de Gas Natural. Fuente: Elaboración propia en base a estudio FNE sobre mercado del gas (2021).
Dado que Metrogas y Agesa celebraron el contrato de suministro 6 meses antes de entrar en vigencia la Ley N°20.999, Metrogas habría sido, a juicio de la FNE, capaz de desviar su rentabilidad sujeta a límites de rentabilidad a una entidad económica relacionada o integrada verticalmente que no está sujeta a dicha restricción (Agesa). Así, pese a tratarse de una conducta amparada en el texto legal actual, el informe de la FNE señaló que habría existido un comportamiento estratégico encaminado a eludir el objetivo último de la reforma.
Según los cálculos de la Fiscalía, los ingresos adicionales obtenidos por Metrogas-Agesa rondaron entre los $61 y $68 mil millones de pesos chilenos anuales, aproximadamente (Figura 2, Panel a). El segmento residencial habría sido el más afectado, que podría estar pagando entre un 12,7% y 20,2% menores precios de no haberse aplicado el referido artículo transitorio (Panel b).
Figura 2: Estimación Impacto en los precios, producto de la integración vertical entre Metrogas y Agesa. Fuente: Estudio FNE mercado del gas, 2021.
Ante esto, la Fiscalía propuso como recomendación derogar el artículo 33 quinquies de Ley de Servicios de Gas y el artículo transitorio de la Ley Nº20.999, junto con agregar una nueva norma que establezca que el cálculo de rentabilidad de la Ley de Servicios del Gas considere la rentabilidad de todo el grupo económico verticalmente integrado. Según indicó el estudio, eso permitiría bajar significativamente el precio del gas natural residencial pagado por los clientes de Metrogas.
La publicación del estudio de mercado gas de la FNE provocó una serie de reacciones de distintos sectores. En su declaración pública, Metrogas defendió su posición, afirmando que el aprovisionamiento sería una industria “totalmente diferenciada de la distribución, tanto en Chile como en el mercado internacional”, lo que justificaría que Agesa perciba un margen por el desarrollo de su negocio. Además, señaló que “el precio de compra de Metrogas con una alta probabilidad sería mayor al del contrato suscrito actualmente con Agesa” si Metrogas comprase a cualquier otro proveedor alternativo.
Durante el proceso de consulta pública del estudio de mercado de la FNE, Metrogas encargó a la consultora FK Economics un estudio técnico donde presentaron críticas tanto a la metodología como los resultados expuestos en el informe preliminar (ver documento FNE “Comentarios y Respuestas” aquí). Según el estudio -y contrario a lo encontrado por la FNE-, los clientes pagan menores precios en comparación con lo que pagarían con otras distribuidoras de gas natural, “derivando en ahorros para los clientes de hasta 36% en 2020”.
El error de la FNE -continúa el estudio- estaría en la metodología utilizada para estimar el escenario contrafactual, esto es, el “qué hubiese pasado con los precios del gas natural si Metrogas no se hubiese dividido para crear Agesa” (para saber más sobre econometría y contrafactuales, ver nota CeCo aquí). Dado que no existiría una empresa idéntica o comparable a Metrogas en el segmento de distribución, la comparación realizada en el informe FNE no representaría el verdadero impacto causal.
Figura 3: Precios y Costos de Gas Natural para Metrogas y Empresa H. Fuente: Estudio FNE mercado del gas, 2021.
En particular, la “empresa H” con la que la FNE compara a Metrogas (Figura 3), no sería una empresa que se vio afectada por la regulación, ya que tuvo rentabilidades inferiores al techo que impone la ley. Por tanto, según el informe encargado por Metrogas, no sería válida la comparación y los resultados de la FNE serían espurios.
De los resultados presentados en el informe FNE le siguieron también dos demandas en contra de Metrogas, ambas iniciadas por la Corporación Nacional de Consumidores y Usuarios de Chile (Conadecus). La primera es una demanda colectiva ante juzgado civil (ver aquí). En el marco de la Cuenta Pública 2022, el Presidente del la República Gabriel Boric anunció que el Servicio Nacional del Consumidor (Sernac) también se haría parte de esta demanda.
La segunda consiste en una demanda colectiva presentada ante el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia (TDLC) el pasado 30 de mayo (Rol TDLC C-446-2022). Allí, Metrogas es acusada de abuso de posición dominante de tipo explotativo en los términos del DL 211, al cobrar precios excesivos en el mercado de distribución de gas a consumidores.
Además de basarse en el estudio de mercado FNE, Conadecus añade que el argumento de las partes relativo a la necesidad de separar los riesgos de los negocios de aprovisionamiento y suministro (Agesa) de los de distribución del gas (Metrogas) no se sostiene. Lo anterior porque, pese a la división, Metrogas se constituyó en fiador de todas las obligaciones de Agesa bajo ese contrato, asumiendo íntegramente todo el riesgo, según indica Conadecus en su demanda.
La demanda pide que se aplique a las demandas (i) una multa equivalente al 30% de las ventas ilícitas, o bien, el doble del beneficio económico obtenido con sus abusos y (ii) la disolución de Agesa, “por tratarse de una sociedad cuyo único propósito ha sido hacer posible la maniobra defraudatoria de la ley”.
En paralelo, tanto el poder ejecutivo como legislativo han empujado iniciativas para abordar los problemas en el mercado del gas natural identificados por la FNE. Las soluciones han consistido principalmente en proyectos de ley para regular el mercado del gas en el segmento de distribución.
En la misma Cuenta Pública, el presidente Boric anunció que se presentaría un proyecto de ley que establecería “tarifas para la distribución del gas natural con mayores sanciones a empresas infractoras y compensaciones a los consumidores”. El 28 de junio, el Ejecutivo confirmó el envío de una ley corta sobre el mercado del gas natural durante, proyecto que ingresaría a la Comisión de Energía y Minería del Senado.
Según indicó el ministro de Energía, Claudio Huepe, el proyecto de ley corta refundirá las seis iniciativas parlamentarias presentadas a la fecha que buscaban incorporar a las empresas relacionadas en el cálculo de la rentabilidad máxima (Boletín N° 14724-03; Boletín N° 15035-03; Boletín N° 15036-03; Boletín N° 15052-03; Boletín N° 15061-03 y Boletín N° 15069-03).
De acuerdo a La Tercera, el proyecto consiste en derogar el artículo 12° transitorio de la actual regulación. Luego, en el caso de empresas relacionadas al momento de la publicación de la Ley 20.999, se aplicará el cálculo de la rentabilidad del grupo económicamente integrado. Finalmente, se propone bajar la rentabilidad máxima permitida para aquellos activos que superen los 20 años de antigüedad, de 9% a 6%.
A diferencia del proyecto enviado por el gobierno anterior de Sebastián Piñera -retirado por el actual-, esta propuesta deroga directamente el artículo 12° transitorio, mientras que la anterior añadía la exigencia de que “el chequeo de rentabilidad deberá considerar la rentabilidad resultante de todo el grupo económico verticalmente integrado”.
Según señala Nicolás Grau, ministro de Economía, la ley corta estaría en línea con las recomendaciones del estudio del mercado del gas realizado por la FNE.
El ministro además anunció un proyecto de ley largo para el mercado del gas natural, cuyo objetivo será avanzar hacia una regulación por tarificación o precios, dejando atrás el actual modelo de rentabilidad. Esto nos lleva a la pregunta por el mejor modelo regulatorio para la industria del gas natural licuado.
En opinión del economista Eduardo Engel (Universidad de Chile), resultaría complejo una regulación de precios, dado el nivel de gobernanza existente hoy en el Ministerio de Energía: “Regular un sector con costos altamente fluctuantes es más difícil que estimar su rentabilidad”. Además, añadió que podría ser injusto aplicar regulación de precios a todas las empresas del sector “cuando solo una de ellas incumplió el espíritu de la ley”.
De manera similar, el economista Juan Pablo Montero (Pontificia Universidad Católica de Chile) también se mostró escéptico ante la idea de regular precios en un mercado donde, a su juicio, hay un cierto nivel de competencia: “se justifica en sectores donde hay monopolios naturales, como el agua potable o la distribución eléctrica. El gas natural compite con el gas licuado y con la electricidad”, plantea Montero. El desafío de la regulación tarifaria es la dificultad de conocer los costos reales de las empresas a partir de los cuales se aplicaría la tarificación. En la regulación por rentabilidad, en cambio, sería más fácil auditar ex post.
Tanto las demandas colectivas presentadas como los proyectos de ley sobre regulación dejan entrever que no estamos sino en las primeras etapas de un largo camino aún por recorrer. Un desafío importante será ver cómo se conjugarán el proyecto de ley corta que ataca el asunto por la vía de la rentabilidad, el eventual proyecto de ley larga que buscaría regular los precios de la industria, con las recomendaciones de las autoridades de libre competencia, ya sea en el informe de la FNE, como los eventuales resultados del procedimiento iniciado ante el TDLC contra Metrogas. Cabe esperar que, a medida que estos procesos avancen, tengamos mayor claridad sobre el devenir del mercado del gas chileno y si este contará, luego de la intervención de múltiples organismos y actores, con una regulación coherente.
FNE – Informe Final del Estudio de Mercado del Gas. Ver aquí
FNE – Contribuciones Públicas del Estudio de Mercado del Gas. Ver aquí
Metrogas – Declaración Pública sobre Estudio de Mercado del Gas. Ver aquí.
