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El paisaje digital se encuentra dominado por infraestructuras técnicas cuya influencia es a menudo imperceptible, desde los algoritmos de búsqueda que delimitan el acceso a la información, hasta las tiendas de aplicaciones que determinan la viabilidad de la innovación. Esto provoca que un reducido número de plataformas controle el flujo de información global. No obstante, existe una asimetría temporal crítica: mientras las corporaciones operan con una inmediatez sin precedentes, los marcos jurídicos responsables de su supervisión han mantenido procesos burocráticos que resultan anacrónicos frente a la dinámica del mercado.
Brasil, a pesar de ser un país con enormes recursos, un mercado de capitales avanzado y efectiva capacidad gubernamental en diferentes áreas, todavía carece de la capacidad para regular adecuadamente los mercados digitales. Durante casi una década, la autoridad antimonopolio del país, el Consejo Administrativo para la Defensa Económica (CADE), intentó aplicar la ley tradicional a la fluida y dinámica industria de las Big Tech, solo para encontrar la línea de meta alejándose cada vez más. Considere el caso por excelencia: Google Shopping. Iniciado en diciembre de 2011 para investigar acusaciones de autopreferencia, el caso se arrastró por los pasillos de Brasilia por casi ocho años, solo para ser desestimado en junio de 2019. Para cuando cayó el martillo, la economía digital ya había pasado dos o tres ciclos de vida completos.
«La dirección de Brasil es correcta: nuevos enfoques para regular la economía digital son necesarios».
Por suerte, hay visos de que el país está listo para un cambio de enfoque. Un informe histórico publicado en octubre de 2024 por el Ministerio de Finanzas sugiere que Brasil atraviesa una etapa de profunda maduración institucional. En él se propone reforzar el uso de la regulación ex ante (proactiva), de modo que el sistema no descanse exclusivamente en intervenciones ex post (reactivas). Con ello, Brasil está indicando que ya no esperará años para arreglar un mercado roto. En cambio, tiene como objetivo evitar la «inflexión del mercado» que hace que los monopolios digitales sean tan difíciles de desarraigar.
En el mundo de la burocracia gubernamental, las agencias rara vez reconocen sus limitaciones. Sin embargo, en un raro acto de humildad institucional, el CADE ha señalado que sus poderes actuales resultan poco eficaces en el ámbito de la economía digital. Por primera vez, la autoridad declaró públicamente su concordancia con las comunidades políticas y académicas, respecto a que las herramientas de análisis técnicas y legales son superadas por los efectos de red de la era del internet.
El CADE textualmente ha mencionado que: “…ha actuado constantemente en los mercados digitales, pero características como las externalidades de red y las tendencias de estos mercados a llegar a su punto de inflexión pueden limitar la eficacia de las intervenciones ex post de la autoridad de competencia… los poderes otorgados por el marco legal actual y las herramientas antimonopolio tradicionales son insuficientes para abordar los desafíos de los mercados digitales».
Esta admisión marca una desviación de la Ley 12.529/2011, que, aunque moderna para su época, fue construida para un mundo de fábricas y mostradores, no para uno con algoritmos de autocorrección. El CADE no solo está pidiendo un presupuesto mayor; está pidiendo una filosofía legal completamente diferente. Este reconocimiento no es menor, si recordamos que diversas agencias y comentaristas han concluido que las herramientas tradicionales de competencia son suficientes para el mundo digital (Crandall y Hazlett, 2023).
La propuesta de Brasil para designar «plataformas digitales sistémicamente relevantes» (su versión de los Gatekeepers de la UE), revela una sorprendente y, según algunos, absurda ironía regulatoria. Mientras que la Ley de Mercados Digitales de la Unión Europea se dirige a titanes de billones de dólares, el Proyecto de Ley No. 2768/2022, actualmente en el Congreso brasileño, pone el listón relativamente bajo, pues propone un umbral de ingresos de solo 70 millones de reales (aproximadamente 12.5 millones de dólares). Para ponerlo en perspectiva, este umbral de Gatekeeper es inferior al actual de 12.5 millones de dólares para notificaciones de fusiones estándar (de todo tipo, no solo digitales). También es muy bajo en comparación con umbrales de notificación de fusiones de países como México, cuyo umbral más bajo ronda los 40 millones de dólares, y además que requiere que se cumplan otros umbrales respecto al tamaño de las empresas involucradas (para ver más información del proyecto, ver Nota CeCo: “Brace yourselves: Has Brazil just taken the most meaningful step towards regulating digital platforms?”)
Al lanzar una red tan amplia, Brasil se arriesga a una trampa de «talla única» que podría atrapar a las nuevas empresas locales y a los jugadores tecnológicos de tamaño medio en una red diseñada para monopolios globales. Es un cuello de botella analítico que expertos como el comisionado del CADE, Victor Fernandes, han criticado por carecer de la «claridad y especificidad» necesarias para apuntar realmente a los titanes.
Si la idea es regular de forma preventiva a cualquier empresa, sería preferible aplicar un enfoque regulatorio como el de los market examinations, que ha sido usado con relativa eficacia en México y algunos países de Europa. Los market examinations, son investigaciones que se abren en un sector de la economía cuando existen indicios de que hay distorsiones o restricciones que no pueden atribuirse a un participante en específico. Pueden ser incluso cuestiones transversales presentes en varios mercados. Sin embargo, para que la autoridad pueda establecer medidas y recomendaciones, sí debe demostrar que hay falta de condiciones de competencia en uno o más mercados relevantes (Motta, et al., 2022).
Este enfoque no requiere un umbral económico para investigar probables fallas del mercado y para ordenar medidas regulatorias a las empresas. Además, tiene la ventaja de poder usarse para hacer análisis caso por caso, por lo que no abarca todas las estrategias comerciales de una empresa, y es más ágil que la regulación tradicional de prácticas anticompetitivas, aunque sigue siendo un procedimiento legal y, en menor medida, persiste el riesgo de rezago frente a la dinámica de mercado. Para evitar al máximo los errores que podría causar la regulación innecesaria, es importante que quien aplique este enfoque sea un órgano con alta capacidad técnica y con un diseño institucional con suficientes contrapesos (Alcázar, 2026).
Tal vez el cambio más radical no esté en la ley en sí, sino en el perfil del personal que CADE pretende reclutar. De hecho, ha reiterado la importancia de fortalecer su estructura mediante la creación de una carrera profesional específica centrada en los mercados digitales. Esto implicaría la formación de una unidad dentro de la autoridad, dedicada exclusivamente a la gestión de casos relacionados con plataformas digitales, siguiendo la lógica de la Unidad de Datos, Tecnología y Conocimiento (DTI) del Reino Unido, contratando a científicos de datos, ingenieros, analistas de inteligencia artificial y, por qué no, especialistas en capital de riesgo (venture capitalists o VC), quienes comprendan los incentivos que las plataformas digitales tienen para realizar ciertos tipos de inversiones (por ejemplo, fusiones) y adoptar determinadas conductas.
Esto refleja una comprensión sofisticada: para regular una plataforma, se deben comprender los incentivos de sus inversores. Los abogados antimonopolio tradicionales a menudo no ven el peligro en una «adquisición asesina», donde un gigante compra una pequeña startup simplemente para cerrarla, porque la cuota de mercado del objetivo parece insignificante. Un capitalista de riesgo, sin embargo, entiende el valor de los flujos de datos y el potencial para llegar al punto de «inflexión en el mercado». Al pensar como un VC, CADE espera identificar los pequeños acuerdos que son realmente movimientos estratégicos para capturar un ecosistema completo antes de que la competencia comience a escalar. La principal dificultad para implementar esta propuesta radica en el presupuesto adicional que requiere.
Al emitir su informe, el Ministerio de Finanzas no está enmarcando esta nueva agenda contra los monopolios como una preocupación legal de nicho; la ven como la cura para el «problema crónico de la productividad». Durante décadas, Brasil ha luchado por encontrar un motor de crecimiento. El Ministerio argumenta que cuando los guardianes digitales crean «cuellos de botella», toda la economía paga un impuesto oculto.
Cuando la competencia digital está ausente, la innovación no solo se ralentiza, sino que permanece encerrada en los ecosistemas de unos pocos jugadores dominantes. El informe alega que la regulación digital es esencial para las ganancias de productividad en todos los sectores, desde la agricultura hasta las finanzas. Entonces, viendo la propuesta legislativa como insuficiente para abarcar la complejidad de la nueva economía, el 17 de septiembre de 2025, el Poder Ejecutivo propuso el Proyecto de Ley (PL) No. 4.675/2025, inspirado en el reporte y elaborado por la Secretaría de Reformas Económicas del Ministerio de Finanzas, que modifica la ley de competencia 12.529/2011, establece un régimen específico y asegura que CADE retenga la autoridad en mercados digitales con la creación de la Superintendencia de Mercados Digitales (SMD), que, según se propone, tendrá el triple objetivo de designar los agentes con relevancia sistémica, establecer obligaciones ex ante y sancionar el cumplimiento de sus órdenes. Igualmente propone umbrales mucho más realistas para designar gatekeepers: facturación global de cerca de nueve mil millones de USD o facturación en Brasil de 900 millones de USD, además de ciertos elementos cualitativos como la presencia de efectos de red.
El reporte menciona que: «aprovechar las oportunidades que presentan las plataformas digitales puede desempeñar un papel esencial en la resolución del problema crónico de la productividad… el crecimiento económico y las ganancias de productividad están directamente relacionados con el uso intensivo de las tecnologías digitales dentro de los diferentes sectores de la economía» y el PL No. 4.675/2025 refleja directamente esa idea de que el país necesita reformas fundamentales para el aumento de la competitividad y productividad.
¿Quién debería tener las riendas de las Big Tech? Esta pregunta está haciendo surgir una lucha de poder en Brasilia. Mientras que el PL No. 2768/2022 sugirió inicialmente que ANATEL (la Agencia Nacional de Telecomunicaciones) debería tenerlas, el Ministerio de Finanzas y CADE lo han rechazado bajo el PL No. 4.675/2025, argumentando que las plataformas digitales no son «servicios públicos tradicionales».
El núcleo de este argumento radica en la definición de «fallos del ecosistema«, que describe situaciones en las que los reguladores deben analizar cómo está diseñado y gobernado todo el sistema de una plataforma, quién controla los cuellos de botella y cuál es su modelo de monetización. A diferencia de las telecomunicaciones, que gestionan las «tuberías», las plataformas digitales gestionan la «captura de valor».
El Ministerio de Finanzas menciona que las plataformas digitales son propensas a fallas distributivas, pues el valor generado por los participantes, como los desarrolladores de aplicaciones o periodistas, es capturado casi en su totalidad por el operador de la plataforma. Tratar a Google o Apple como una compañía de telefonía olvida la naturaleza dinámica y multifacética de estos ecosistemas. CADE argumenta que solo una autoridad centrada en la competencia puede gestionar los complejos incentivos que impiden que los participantes sean justamente compensados.
A esto se suma la experiencia mexicana, la cual muestra que dar facultades de competencia para el mundo digital al regulador sectorial de telecomunicaciones no es sostenible, pues la economía digital excede su alcance. En México se llegó a plantear que el regulador de telecomunicaciones debería encargarse de todos los mercados de dispositivos conectados a Internet. Quizá hace unos años cuando solo las computadoras y los teléfonos se conectaban podía tener más sentido, pero ahora se conectan incluso los refrigeradores, las cerraduras de puertas y las barredoras electrónicas. La última reforma legal mexicana terminó por eliminar las facultades de competencia que tenía el regulador de telecomunicaciones.
La dirección de Brasil es correcta: nuevos enfoques para regular la economía digital son necesarios. Mientras que el camino legislativo para el PL No. 2768/2022 sigue estancado y criticado por ser «muy amplio», el PL No. 4.675/2025 ha proporcionado una hoja de ruta más sofisticada, más enfocada y centrada en dotar al CADE de herramientas ex-ante y poderes de designación. Los enfoques tradicionales siguen siendo útiles, pero han dejado de ser del todo eficaces ante mercados tan dinámicos. Muchos de estos mercados ofrecen servicios de consumo masivo, por lo que el daño al consumidor que causaría una regulación deficiente puede ser amplio e irreversible. Los enfoques de regulación preventiva, si son aplicados con técnica y precaución, pueden ofrecer mejores resultados, con mayor agilidad y sin comprometer la eficiencia de mercado. Respecto al análisis de fusiones, CADE se está modernizando desde dentro, actualizando sus formularios de notificación para hacer las preguntas «incómodas» sobre la recopilación de datos y los fundamentos del modelo de negocio que antes se pasaban por alto. Por ello concluimos que, si bien los esfuerzos de Brasil van en dirección correcta, requieren mayor precisión.
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