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Durante los últimos años, las plataformas digitales han potenciado la publicidad online con una eficacia sin precedentes en comparación al avisaje tradicional, amparadas por la recolección de datos y tecnología de algoritmos.
Investigaciones de diversas agencias de competencia han llamado la atención sobre la estructura actual de la publicidad y de cómo Google y Facebook obtienen de ella la mayor parte de sus ingresos (ver investigación CeCo, aquí).
El pasado 26 de julio, España se sumó a esta tendencia y publicó la versión final de su reporte sobre las condiciones de competencia en el sector de la publicidad online en España, luego de realizar un estudio sobre prácticas comerciales en el sector.
Como veremos, la aproximación de la agencia española de competencia no se aleja demasiado de las conclusiones de sus pares de Australia, Reino Unido, Japón, Estados Unidos y la Unión Europea. Es más, enfatiza su disposición reforzar las capacidades y los medios de las autoridades de competencia y regulación para mejorar el funcionamiento competitivo del sector.
Al igual que en la mayor parte de los países del mundo, el volumen de ingresos de la publicidad online en España ha superado al de otros medios tradicionales (ver investigación CeCo “Medios de comunicación y publicidad online: la mirada de la política de competencia”, 2020, también referenciada en el estudio de la CNMC). De acuerdo con la información obtenida por la autoridad de competencia española, la Comisión Nacional de los Mercados y Competencia (CNMC), la publicidad online en España generó alrededor de 3.450 millones de euros en 2019, con tasas de crecimiento del 20% interanual, y superó los ingresos publicitarios generados conjuntamente por los medios tradicionales.
Dichos ingresos provienen, según la CNMC, de dos vías fundamentales: la publicidad en búsquedas y la publicidad en display. La publicidad en búsquedas, corresponde a aquella que resulta de los anuncios que pueden aparecer junto a los resultados “orgánicos” asociados a la búsqueda de palabras clave en un motor de búsqueda. Según la CNMC, la publicidad en búsqueda generó en España unos 1.500 millones de euros en 2019, de los que Google pudo absorber más del 90%. Lo anterior, se encuentra en línea con lo que ocurre en países como Japón, Australia y Estados Unidos, en donde Google detenta una posición dominante en este segmento, con una participación de entre un 70% y 80% (ver nota CeCo, aquí).
Por su parte, la publicidad de display, es aquella que resulta de los anuncios que pueden aparecer en distintos formatos (vídeo, banners, etc.) durante la navegación en páginas web y aplicaciones móviles. De acuerdo con las estimaciones internas de la CNMC, la publicidad de display generó en España unos 1.950 millones de euros en 2019, de los que Facebook (incluyendo Instagram) pudo captar más del 40%.
En su informe, la CNMC distinguió entre dos modelos de comercialización en publicidad online: (i) el inventario de plataformas, en donde Google, Facebook y Amazon principalmente, venden su oferta propia de manera directa (sin intermediarios) generando hasta 1.150 millones de euros; y (ii) el open display, donde editores negocian sobre su espacio publicitario con los anunciantes o agencias a través de intermediarios (como plataformas de compra y de venta). Al igual que en el caso de Australia, el Reino Unido y Japón, según la CNMC, la concentración en el mercado de servicios de intermediarios de España es alta, en donde Google detenta cuotas de entre el 50%-70% dependiendo del tipo de servicio.
De acuerdo con la CNMC, existe una alta concentración en el mercado de publicidad online español. A juicio de la Comisión, las “cifras son realmente excepcionales, teniendo en cuenta que se trata de un mercado surgido en los últimos 20 años y en el que no existen barreras regulatorias relevantes. Reflejan que las dinámicas del sector llevan a posiciones difícilmente contestables”.
Entre las causas detectadas por la autoridad están, por una parte, las economías de escala y alcance que propician la existencia de operadores grandes y que integran servicios. Sin embargo, según la CNMC, la principal causa de esta concentración “es el papel que juega la acumulación de datos como variable de competencia y su interacción con los efectos de red”.
En efecto, los datos juegan un rol clave en el mercado de publicidad online. Como explica la CNMC, estos aumentan la competitividad de las plataformas en la compraventa de publicidad personalizada y en el inventario de terceros. Además, pueden introducir problemas de interoperabilidad, generando costes de cambio y la tendencia a integrar servicios en un único proveedor. Por otro lado, su importancia también se ve reflejada en ciertas fusiones y adquisiciones que realizan empresas para ampliar la base de datos de usuarios o consolidar la integración de servicios (sobre el problema de la combinación de datos, ver nota CeCo, aquí).
Tal como han evidenciado las investigaciones de otras autoridades de competencia, el mercado de publicidad online es opaco en cuanto a su funcionamiento (ver investigación CeCo, aquí). De acuerdo con la CNMC, por un lado, los anunciantes no tienen información perfecta sobre el destino de su inversión, especialmente en lo que respecta a la remuneración de intermediarios. Por otro, los editores que comercializan su inventario en el open display, tampoco disfrutan de información perfecta sobre la disposición a pagar del anunciante final, lo que dificulta la toma de decisiones.
A juicio de la CNMC, la integración y concentración en el sector pueden generar incentivos o riesgos de conductas que distorsionan la competencia. Algunas plataformas (especialmente Google, aunque también Amazon y, en menor medida, Facebook) comercializan su propio inventario de manera exclusiva al mismo tiempo que participan en la intermediación del inventario de terceros. Lo anterior, según la CNMC, hace que muchos anunciantes las utilicen como herramientas de compra prioritarias o incluso exclusivas, generando potenciales incentivos para la extensión de su poder a otros mercados.
De acuerdo con la CNMC, estos problemas pueden acrecentarse con la integración vertical que caracteriza la intermediación de la compraventa de publicidad en el open display, donde Google tiene una presencia preponderante en ambos lados del mercado. Además, la integración vertical puede facilitar comportamientos discriminatorios a favor de los propios servicios (self-preferencing).
A partir de su análisis, la CNMC realiza una serie de recomendaciones para mejorar el funcionamiento competitivo del sector:
Alcance del análisis de fusiones en el sector digital
La Comisión recomienda que las autoridades de competencia nacionales y supranacionales tengan la facultad de analizar todas aquellas fusiones que puedan distorsionar la competencia efectiva en un sector como el de la publicidad online.
Respecto a los umbrales, al igual que otras agencias de competencia, considera que, junto con los criterios basados en la cifra de negocio, deben existir otros que permitan a las autoridades analizar las operaciones de concentración potencialmente problemáticas (ver nota CeCo sobre el caso de Japón, aquí).
Medidas cautelares ante potenciales prácticas anticompetitivas
La CNMC propone que, cuando existan suficientes indicios del carácter ilícito y anticompetitivo de determinadas conductas, las autoridades de competencia puedan adoptar medidas que sean proporcionales al daño que se pretende evitar.
Remedios ante potenciales prácticas anticompetitivas
Similar a las propuestas del Reino Unido, Australia y la Comisión Europea, la CNMC se refirió a la implementación de remedios conductuales como; mejorar la transparencia en el mercado de intermediarios; exigencias de interoperabilidad y portabilidad de datos; restringir la integración de servicios; restringir la combinación de datos; entre otros.
Según la CNMC, “la regulación ex-ante de mercados digitales tiene la capacidad de mejorar los resultados en términos de competencia de sectores como la publicidad online” y, a su juicio, esta “no es excluyente a la aplicación de normas de competencia, al contrario, ambas presentan un carácter complementario”.
En este sentido, indicó que la propuesta de la Comisión Europea de Ley de Mercados Digitales (Digital Makets Act – DMA) puede contribuir favorablemente a la consecución del objetivo de mayor competencia efectiva en estos mercados (ver nota CeCo sobre proyecto europeo, aquí). Siguiendo la propuesta de la Comisión, la CNMC considera que la regulación debe (i) centrarse en las grandes plataformas de importancia sistémica -similar a lo propuesto recientemente por el gobierno británico (ver nota CeCo, aquí)-; (ii) basarse en principios competitivos; (iii) preservar el mercado interior en la Unión Europea; y (iv) fijar un marco de coordinación entre las herramientas de defensa de la competencia y la regulación sobre las grandes plataformas digitales.
De acuerdo con la CNMC, la regulación de protección de datos y privacidad debe tener en cuenta los efectos e incentivos que genera sobre los agentes. En este sentido, considera que las obligaciones asimétricas reforzadas para los operadores de mayor relevancia pueden ser preferibles a una regulación horizontal.
La CNMC considera que tanto la cooperación interinstitucional como la cooperación internacional deben ser reforzadas. En cuanto a la primera, señala que, si bien las autoridades de competencia tienen que estar en primera línea para aplicar el derecho de competencia, es deseable una cooperación con los reguladores sectoriales. Por otro lado, la Comisión piensa que la cooperación internacional también debe ser fortalecida. A su juicio, la Unión Europea es el foro adecuado para coordinar una primera respuesta a los retos de mercados como el de publicidad online.
De acuerdo con la CNMC, las autoridades necesitan los recursos suficientes para hacer frente a la complejidad que supondrían actuaciones en sectores como el de publicidad online. Sin embargo, a su juicio, lo más relevantes que dispongan de autonomía para organizar sus medios con flexibilidad. Al respecto, señaló que “el marco existente en España es insuficiente para dotar a la CNMC de plena autonomía en la gestión de sus recursos humanos, estructura organizativa y presupuesto”. Por ello, recomendó al legislador nacional adoptar las reformas legales necesarias a tal fin.
ACCC – Digital Platforms Inquiry. Ver aquí.
CMA – Online platforms and digital advertising market study. Ver aquí.
JFTC – Final Report Regarding Digital Advertising. Ver aquí.
