Actualización: Programa en Libre Competencia y Economía de Gabriel Boric

3.11.2021

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Claves

Libre Competencia: El nuevo documento programático de la candidatura de Gabriel Boric (Apruebo Dignidad) mantiene idéntico el énfasis en la persecución de delitos económicos como parte de una Agenda Antiabusos más ambiciosa. Insta por poner fin a la iniciativa exclusiva de la FNE en la querella por delitos económicos y de libre competencia, compartiendo la acción con el Ministerio Público, y poner fin al modelo de secuencialidad de persecución criminal en materia de colusión. El candidato también busca expandir la figura de delación compensada a otras áreas de criminalidad empresarial (posición compartida con la candidatura de Provoste), y modernizar el sistema judicial sobre los delitos y sistema de penas y sanciones asociadas a la criminalidad económica.
Estado y Economía: El programa es partidario de un Estado activo y presente en la economía. Al igual que la versión anterior, sugiere la creación de un Banco Nacional del Desarrollo (BND) que opere como conglomerado financiero, y la creación de varias empresas estatales en sectores específicos (litio, telecomunicaciones, materiales de construcción y vivienda). Adicionalmente, propone la creación de empresas municipales para proveer bienes y servicios que representan derechos sociales.
Competencia y sectores específicos: Como novedad respecto a la versión anterior, en materia de compras públicas el programa se alinea con varias de las propuestas del estudio FNE sobre compras públicas: dotar a ChileCompra de facultades normativas, mejorar el sistema de fiscalización, fortalecer al Tribunal de Contratación Pública, digitalización total y crear el registro de las personas jurídicas de los beneficiarios finales. En materia de salud, mantiene la idea de fijar precios de medicamentos en farmacias privadas y agrega la prohibición de la integración vertical en este mercado.

Keys

Competition: The new programmatic document for the candidacy of Gabriel Boric (Apruebo Dignidad) maintains the same emphasis on the prosecution of economic crimes as part of a more ambitious Anti-Abuse Agenda. He urges to put an end to the exclusive initiative of the National Economic Prosecutor’s Office (FNE) to suit for economic crimes and antitrust, sharing the action with the Public Ministry, and to put an end to the sequential model of criminal prosecution in collusion. The candidate also seeks to expand leniency programs to other areas of corporate criminality (a position shared with the Provoste’s program), and to modernize the judicial system on crimes and the system of penalties and sanctions associated with economic crime.
State and Economy: The program is in favor of an active and present State in the economy. Like the previous version, it suggests the creation of a National Development Bank (BND) that operates as a financial conglomerate, and the creation of several state-owned companies in specific sectors (lithium, telecommunications, construction materials and housing). Additionally, it proposes the creation of municipal companies to provide goods and services that represent social rights.
Competition and sector-specific regulation: As a novelty compared to the previous version, related to public procurement, the program is aligned with several of the proposals of the FNE market study on public procurement: to provide ChileCompra with regulatory powers, improve the inspection system, strengthen the Public Procurement Court, total digitization, and create the registry of the legal entities of the final beneficiaries. In terms of health, it maintains the idea of fixing drug prices in private pharmacies and adds the prohibition of vertical integration in this market.

Frente a las elecciones presidenciales que se avecinan en Chile, en CeCo nos propusimos aportar con una mirada descriptiva, neutral y comparativa, centrada exclusivamente en los programas de los candidatos, en sus aspectos económicos y de regulación, que pudieran tener incidencia en materias de libre competencia (ver nuestra nota comparativa “¿Qué proponen los candidatos presidenciales en libre competencia?”).

Respecto al programa del representante de Apruebo Dignidad, Gabriel Boric, semanas atrás publicamos un artículo describiendo someramente sus propuestas de libre competencia y regulación económica, bajo la prevención de haber sido elaborado en base al documento programático disponible durante las primarias presidenciales.

El pasado 1 de noviembre, tres meses después de las primarias, la coalición presentó una nueva propuesta, luego de un trabajo de síntesis dentro del conglomerado y de un proceso participativo con mesas ciudadanas. El documento contiene varios ajustes y modificaciones en los tópicos económicos abordados por CeCo, pero también hay elementos que quedaron intactos.

A modo de actualización y para facilitar la comparación entre las propuestas de todos los candidatos, a continuación, describiremos algunos de los nuevos elementos en el programa de gobierno de Gabriel Boric.

Institucionalidad y normativa de libre competencia

El programa de Boric presenta una agenda anti-abusos enfocada principalmente en reforzar las herramientas para la persecución de delitos “de cuello y corbata”. En esta materia, las propuestas no presentan cambios sustantivos respecto al programa anterior. Permanece la idea de fortalecer la figura de delación compensada y el denunciante anónimo para toda clase de “abusos empresariales y delitos”; se propone eliminar el monopolio administrativo en el ejercicio de la acción penal para delitos graves en materia tributaria, legislación electoral y de libre competencia y establecer modelos de cumplimiento normativo forzoso para empresas con incumplimientos sistemáticos.

Para un análisis crítico de estas propuestas, ver la sección “Institucionalidad y normativa de libre competencia” de nuestra nota anterior sobre el programa de Boric.

Cabe mencionar que, en esta nueva versión, desaparece la propuesta concreta de incorporar el delito de colusión al catálogo de delitos por los que deben responder penalmente las empresas con arreglo a la Ley N°20.393. Sin embargo, esto no significa necesariamente que la idea haya sido desechada. El programa propone una reforma al sistema judicial que incluya “la modernización de los delitos y sistema de penas y sanciones asociadas a la criminalidad económica, y endurecemos las sanciones frente a infracciones normativas de las empresas”. Esto bien puede ser aplicable al delito de colusión.

Rol del Estado en la economía

Desde una mirada más general, hay cuatro perspectivas transversales que enmarcan cada una de las propuestas programáticas de la candidatura de Boric, incluyendo las medidas económicas: el feminismo, la transición ecológica justa, la descentralización y el trabajo decente. Esta última dimensión representaba uno de los ejes centrales del excandidato en primarias Daniel Jadue (Partido Comunista) y fue añadida en esta nueva versión programática.

Si bien en el programa final ya no hay mención alguna al concepto de Estado Emprendedor como articulador del desarrollo (desaparece también la mención a la economista italiana Mariana Mazzucato como referente), en términos prácticos, la idea de un Estado activo y presente en el diseño y cocreación de mercados y ecosistemas de innovación queda intacta y permea transversalmente el programa económico.

Por de pronto, las propuestas de apoyo a pequeñas y medianas empresas (PYMES) y cooperativas, así como la promoción de nuevas políticas industriales para sectores estratégicos son esencialmente iguales al programa anterior.

Banca de Desarrollo

En nuestra revisión anterior del programa, mencionamos la creación de una Banca de Desarrollo como una de las grandes propuestas en materia de rol del Estado en la economía. En esta nueva versión del programa, la idea se mantiene e incorpora novedades. Si antes la propuesta señalaba que la CORFO asumiría el papel de Banca de Desarrollo, ahora se propone la creación de dos empresas estatales especializadas. La primera empresa consistiría en un Banco especializado en créditos y la segunda funcionaría como Fondo de Financiamiento para otorgar capital a empresas innovadoras. El Banco Nacional de Desarrollo (BND) funcionaría como un conglomerado financiero con estas dos empresas.

El programa propone reformular el Consenso Nacional para el Desarrollo de tal forma que quede definida la estrategia largo plazo del BND, garantizando su independencia del ciclo político y del poder ejecutivo en particular. En cualquier caso, se propone que los directorios de las empresas del conglomerado BND sean miembros seleccionados “a través del Sistema de Alta Dirección Pública y miembros nominados por presidencia y aprobados por el congreso”.

Empresas Estatales

En materia de creación de empresas estatales, se mantienen las siguientes iniciativas: Empresa Nacional del Litio, Empresa Estatal de Telecomunicaciones, Empresa Pública Autónoma Comercializadora de Materiales Construcción y Nuevo Sistema de Medios Públicos (NSMP).

La “Empresa Pública Autónoma de Industrialización de Vivienda Sustentable” es cambiada por la creación de Empresas Públicas Regionales de Construcción Sustentable, con el mismo objetivo de impulsar “viviendas dignas hechas con materiales de bajo impacto ambiental”.

Entre las empresas estatales que desaparecieron respecto a la versión anterior del programa están: Empresa Pública para Tratamiento de Residuos, Empresa Pública de Administración y Desarrollo de Infraestructura y Empresa Nacional de Hidrógeno Verde. Gran parte del rol y objetivos que iban a tener estas empresas sería ahora absorbido por entes ya existentes y con mayores presupuestos.

Empresas Municipales

Una de las novedades en el programa es la creación de empresas municipales, o entre municipios, “para proveer productos, bienes y servicios que representan derechos sociales”. Entre los ejemplos que menciona el programa estarían los servicios de acceso a electricidad, agua e internet. También se comprometen a otorgar mayores subsidios fiscales a las “inmobiliarias populares”, financiamiento para farmacias populares, universidades abiertas, etc. Según indica el programa, la motivación tras estas propuestas está en “devolver el carácter público” de estos bienes y servicios que hoy en día son otorgados principalmente por privados.

En relación específicamente a las farmacias populares, cabe destacar que su efecto en variables competitivas ha sido estudiado por un grupo de economistas chilenos en el artículo “The Economics of the Public Option: Evidence from Local Pharmaceutical Markets”, en el cual se encontró que la entrada de farmacias públicas indujo a una segmentación de mercado (ver nuestra nota CeCo con los principales resultados de este estudio aquí).

Competencia y sectores específicos

Compras Públicas

En materia de compras públicas, el nuevo programa se aparta bastante del documento anterior. Si en nuestra última revisión llamó la atención la nula mención a criterios de competencia y/o reglas claras en esta materia, la versión final plantea “una reforma al sistema para optimizar la competencia y eficiencia en las compras públicas, mediante un proceso que sea óptimo, eficiente y transparente”. En concreto, se propone “dotar a ChileCompra de facultades normativas, mejorar el sistema de fiscalización, ampliar el Tribunal de Contratación Pública reforzando su estructura orgánica y presupuesto, y avanzar hacia una digitalización total del sistema de compras públicas”.

Además, el programa propone la creación de un registro de las personas jurídicas de los beneficiarios finales, para identificar si acaso hay distintas ofertas que pertenezcan a un mismo grupo empresarial, conducta que, según el documento, afecta la competitividad y resultados de las licitaciones.

Con esto, el programa de Boric incorpora varias de las propuestas del estudio de mercado de la Fiscalía Nacional Económica (FNE) sobre compras públicas (ver “Estudio FNE: La urgente modernización de ChileCompra”). Una reforma como esta, según el programa -y citando a la FNE-, permitiría ahorrar al Estado entre US$290 millones y US$855 millones al año.

Seguros de Salud y Medicamentos

La propuesta principal de avanzar hacia un Sistema Universal de Salud se mantiene respecto al programa anterior (ahora llamado Fondo Universal de Salud o FUS). La prohibición de la integración vertical entre clínicas y aseguradoras privadas también aparece.

Sin embargo, respecto al acceso de medicamentos, el programa profundiza con nuevos compromisos. No sólo mantiene la idea de fijar precios de medicamentos en farmacias privadas, sino que agrega prohibir “la integración vertical para velar por el acceso a medicamentos de toda la población”. El programa además se compromete a regular a las farmacias privadas como centros de salud, procurando “altos estándares de calidad y con lógica sanitaria estratégica”.

Cabe destacar que el hecho de que la integración vertical entre farmacias y laboratorios haya limitado hasta ahora la competencia fue una hipótesis descartada por la FNE en su estudio de mercado sobre medicamentos de 2020. En particular, el informe no encontró que esta integración se haya traducido en una captura de los mercados en donde operan los medicamentos que nacen de dicha integración.