Mercado del gas en cilindros y las dificultades del plan “Gas de Chile” a la luz del Informe de la FNE

7.06.2023

CeCo Chile

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Luego de la difusión de los resultados del plan piloto de ENAP de distribución de cilindros de GLP, se ha debatido sobre el rol de la empresa en este mercado y cómo regular de mejor forma esta industria.
A partir de esto, repasamos el diagnóstico y recomendaciones realizadas por la FNE en su Estudio sobre el Mercado del Gas de 2021.
También analizamos el plan piloto de ENAP y su interacción con las recomendaciones de la FNE, realizando un breve repaso del rol de las empresas públicas y el principio de neutralidad competitiva.
Por último, revisamos el estado de los proyectos de ley que buscan introducir modificaciones en la industria.

Keys

After the publication of the results of ENAP’s pilot plan for LPG cylinder distribution, there has been a debate about the company’s role in the market and how to strengthen industry regulations.
In that context, we review the diagnosis and recommendations made by the FNE in its 2021 Gas Market Study.
We also analyze ENAP’s pilot plan and its interaction with the FNE’s recommendations, as well as a brief study on the role of public companies in markets and the principle of competitive neutrality.
Finally, we review the status of the pending bills that seek to reform this market.

Durante las últimas semanas, el mercado del gas ha estado en la palestra de la discusión pública chilena. La polémica surgió en particular luego de la difusión de los resultados del programa piloto “Gas de Chile”, implementado por la Empresa Nacional del Petróleo (ENAP) entre agosto y noviembre de 2022, mediante el cual participó en los segmentos de distribución mayorista y minorista de gas licuado de petróleo (GLP).

A partir de este hito, han resurgido con fuerza los debates sobre los problemas regulatorios en el mercado del GLP y sus eventuales soluciones. Así, el pasado 5 de junio, el Fiscal Nacional Económico, Jorge Grunberg, presentó ante el Congreso Nacional los principales hallazgos del Estudio de Mercado de la Fiscalía Nacional Económica (FNE), publicado en diciembre de 2021.

Para contribuir al debate público, en esta nota haremos un breve repaso del diagnóstico publicado por la FNE en ese Informe. Por otra parte, analizaremos el plan piloto de ENAP y su relación con las recomendaciones de la FNE, repasando además el principio de neutralidad competitiva. Por último, presentaremos el estado actual de los proyectos de ley que buscan modificar la regulación del mercado.

¿Cómo funciona el mercado del GLP en Chile?

El mercado del GLP (entendido mayoritariamente como separado del mercado de gas natural o “GN”) presenta cuatro eslabones, diferenciados: (i) Importación/producción; (ii) Almacenamiento; (iii) Transporte; y (iv) Distribución mayorista y minorista (ver nota “Puntos clave del Informe Preliminar de la FNE sobre el Mercado del Gas”).

El Informe de la FNE constató que la mayoría del GLP consumido en Chile es importado, ingresando al país a través de terminales de almacenamiento en las regiones de Valparaíso y Bío Bío. A su vez, el transporte se realiza principalmente mediante gaseoductos y camiones a las empresas distribuidoras.

Luego, los distribuidores mayoristas en el mercado son primordialmente tres: Abastible, Gasco y Lipigas, existiendo otras empresas locales con una participación marginal. Las principales mayoristas participan en la mayor parte del país, y cuentan con plantas de almacenamiento y envasado, y puntos de venta y distribución a lo largo del territorio.

Por último, la distribución minorista se realiza mediante cilindros envasados, a granel o mediante redes de tuberías, siendo la primera forma la más relevante. Ahora bien, la distribución mediante cilindros puede ser realizada mediante un canal directo, donde las distribuidoras mayoristas de GLP entregan el producto a los consumidores finales directamente, o por vía indirecta, en que el cilindro es entregado por los minoristas (en el marco de una relación comercial con las compañías mayoristas). Cabe señalar que este segmento es mucho más atomizado, existiendo unos 5.600 distribuidores minoristas en el país.

El Informe de la FNE

El mercado del gas ha sido particularmente activo en temas de libre competencia durante los últimos años. Uno hito de relevancia fue la Resolución N°51/2018 del Tribunal de Defensa de la Libre Competencia (TDLC), que ordenó, entre otras medidas, la desinversión de Gasmar para prever los riesgos provenientes de la propiedad conjunta entre Gasco y Abastible.

En noviembre de 2020, la División de Estudios de Mercado de la FNE anunció que su sexto estudio analizaría en profundidad la industria gasífera nacional, abarcando todos los eslabones del mercado del GN y del GLP, y considerando antecedentes comerciales de los principales actores del mercado (de los 10 años anteriores a la elaboración del estudio). El Estudio contó con la asesoría económica de los académicos Juan Pablo Montero y Eduardo Saavedra. El análisis (Rol EM06-2020) concluyó con la publicación del Informe Preliminar en octubre de 2021, y de su Informe Final en diciembre del mismo año (Informe).

Como ya hemos explicado en CeCo (ver notas “Puntos clave del Informe Preliminar de la FNE sobre el Mercado del Gas” y “Las críticas y respuestas en torno al Informe Final de la FNE sobre el Mercado del Gas”), la Fiscalía identificó que el mercado de distribución mayorista del GLP adolecía de una baja intensidad competitiva, existiendo un riesgo de coordinación entre competidores. A esta última conclusión se llegó mediante la realización de una serie de ejercicios económicos empíricos, que identificaron conductas compatibles con una coordinación, pero que no necesariamente implicaban un acuerdo colusorio (ver nota “FNE y Mercado del Gas: ¿Cómo identificar resultados coordinados empíricamente”).

Por su parte, el Informe identificó una serie de restricciones verticales en la relación entre los distribuidores mayoristas y minoristas, establecida principalmente mediante cláusulas de exclusividad. Estas restricciones tuvieron como consecuencia la transmisión de la baja intensidad competitiva a la distribución minorista de GLP, dificultando además la entrada de nuevos actores al segmento mayorista.

En opinión de la FNE, esta baja intensidad competitiva causaría un impacto en los consumidores finales del orden de USD $181 millones anuales (aprox.), monto equivalente a un 15% del valor de venta al público de cada cilindro de GLP.

Para solucionar los problemas identificados, el Informe recomendó prohibir que las compañías de distribución mayorista participaran, en forma directa o indirecta, en la distribución minorista de GLP. Lo anterior implicaría eliminar las cláusulas de exclusividad ya señaladas, para que los distribuidores minoristas pudiesen ofrecer a los consumidores balones de cualquier tipo en forma libre, permitiéndose así una competencia en precios. Esta recomendación de modificación normativa, realizada mediante la facultad establecida en el artículo 39 letra q) del DL 211, fue entregada al Presidente de la República, mediante el Ministerio de Energía, para su implementación mediante una reforma legal.

Cabe señalar que las empresas distribuidoras formularon objeciones al Informe Preliminar, relativas a la metodología utilizada y a los efectos de las recomendaciones, las que fueron respondidas por la FNE en su Informe Final (ver nota “Las críticas y respuestas en torno al Informe Final de la FNE sobre el Mercado del Gas”

El plan piloto de ENAP

En la Cuenta Pública del 2022, el presidente Gabriel Boric anunció que ENAP ingresaría al segmento de la distribución mayorista y minorista de cilindros de GLP, mediante el proyecto piloto “Gas de Chile”. Este proyecto buscaba distribuir cilindros a familias vulnerables, a un menor precio que el precio de mercado, pero enmarcándose únicamente en las comunas de San Fernando, Chiguayante y Quintero.

El piloto se implementó entre agosto y diciembre de 2022, abasteciendo a un poco más de 3.100 hogares. Sin embargo, la polémica se desató cuando se difundió recientemente el Oficio Ordinario N°410/2023 enviado por el Ministro de Energía, Diego Pardow, a la Comisión de Minería y Energía de la Cámara de Diputados. En tal oficio, y en el Informe adjunto de ENAP de carácter reservado, se señalaba que, mientras el precio de venta de cada cilindro de 15 kilos fue de algo más de $15.000 pesos, el costo neto para la empresa por cada balón fue de unos $117.000 (explicándose esta cifra en gran parte por los altos costos de distribución). A raíz de tales resultados, este programa fue criticado por varios sectores políticos y especialistas.

Ahora bien, para el análisis en concreto del plan piloto de ENAP, el académico Eduardo Saavedra recalcó la importancia de distinguir entre cada componente de los costos fijos y variables para analizar el desempeño de la empresa estatal. Esto pues existirían inversiones realizadas por una sola vez, o que representan costos medios (p. ej., compra de cilindros), que se amortizarían en largos periodos de tiempo. Cabe señalar que este autor ha investigado la eficiencia y desafíos del ingreso de ENAP a este mercado (Guthmann y Saavedra, 2023, pp. 4-7).

De todas formas, el 31 de mayo el Ministro Pardow anunció que tal plan piloto solamente continuaría para el segmento de distribución mayorista de GLP, en el que la empresa contaría con ventajas comparativas frente a sus competidoras. En cambio, el oficio referido señala que se identificaron debilidades en la distribución minorista “en atención a la lejanía de las plantas de envasado, y la dificultad para llegar al consumidor”.

¿Cómo interactúa la iniciativa de ENAP con el Informe de la FNE?

Es importante destacar que el Informe de la FNE no incluyó una sugerencia del ingreso de ENAP como distribuidora mayorista y/o minorista en el mercado.

Es más, podría señalarse el ingreso de la empresa estatal como mayorista y minorista va en un sentido opuesto a la recomendación formulada por la Fiscalía para el mercado del GLP, consistente en la separación total de los segmentos mayorista y minorista de distribución de GLP.

A juicio de la FNE, y como señaló el Fiscal Grunberg en su presentación al Congreso, son precisamente las recomendaciones formuladas por el Informe las que permitirían lograr de manera efectiva un “precio justo” en este mercado. En la misma línea, el académico Eduardo Saavedra, que participó en el Estudio, señaló que la propuesta de la Fiscalía “imprime por sí sola dinámica competitiva a la industria, incluso sin nuevas empresas distribuidoras mayoristas”.

Asimismo, Saavedra señaló que el ingreso de un nuevo distribuidor (sea ENAP u otro), no producirá efectos competitivos relevantes si no se eliminan previamente las restricciones verticales entre mayoristas y minoristas. Lo anterior, puesto que, en la práctica, los minoristas actualmente funcionan como redes de distribución exclusiva de cada uno de los mayoristas. Esto explicaría, a lo menos en parte, la dificultad y altos costos para ENAP de construir su red de distribución.

El rol de las empresas públicas y el principio de neutralidad competitiva

Un análisis sobre el desempeño de ENAP en este mercado debe tomar en cuenta el principio de neutralidad competitiva, cuya aplicación es recomendada por la OCDE (ver nota “Empresas privadas y públicas y la neutralidad competitiva: los consejos de la OCDE”) y considerada por las legislaciones de la Unión Europea y de Estados Unidos.

Este principio, consagrado implícitamente en la Constitución y aplicado por la jurisprudencia (ver Sentencia N°118/2012 del TDLC), implica que las empresas privadas o públicas deben competir en igualdad de condiciones, no gozando ninguna de ellas de ventajas estatales indebidas.

En este marco, Eduardo Saavedra sostiene que el ingreso de ENAP a la distribución de GLP se sostiene únicamente si esta compañía obtiene resultados “cercanos a los de su competencia”, aventajándose frente a sus competidores con precios competitivos desde una perspectiva de eficiencia económica. Así, cualquier decisión de política pública que se tome con respecto al rol de ENAP en este mercado debe tomar en consideración que su posición no debe ser subsidiada, de modo que su permanencia en el mercado se justifique en base a sus propios resultados en términos de eficiencia y sostenibilidad financiera a largo plazo.

Sobre este punto, es importante destacar que, para que ENAP pueda competir en distribución mayorista a una escala nacional, la compañía debería generar un plan de construcción de plantas de envasado (al día de hoy solamente cuenta con dos: en San Fernando y Linares). Esto pues, dado los altos costos de transporte del GLP, estas plantas no pueden estar muy lejos de los consumidores finales.

¿En qué ha estado la tramitación legislativa?

En julio de 2021, con anterioridad a la publicación del Informe Preliminar, la Cámara de Diputados creó una Comisión Especial Investigadora sobre este mercado, emitiendo un Informe en noviembre.

Una vez publicado el Informe Preliminar, distintos parlamentarios presentaron una serie de proyectos de ley para autorizar a las municipalidades a distribuir y comercializar GLP (Boletín refundido N°14.726-06). El ex Fiscal Nacional Económico, Ricardo Riesco, señaló que la industria no necesitaba más actores en la distribución minorista, sino que se requería que estos compitieran entre sí. En este sentido, Riesco recalcó que cualquier reforma debería separar totalmente ambos segmentos de distribución, para que los municipios -o cualquier otro actor- pueda adquirir los cilindros de cualquier minorista (ver nota: “La exposición de Riesco (FNE) por proyectos de ley que autorizan a municipios comercializar gas licuado”).

Por su parte, y siguiendo las recomendaciones de la FNE, el Gobierno del Presidente Sebastián Piñera ingresó, en enero de 2022, un proyecto de ley que modificaba la regulación del mercado del GLP envasado (Boletín N°14.796-08). Este proyecto, entre otras medidas, establecía la desintegración total de los mercados mayorista y minorista de la industria.

Sin embargo, en mayo del año pasado el Gobierno del Presidente Gabriel Boric decidió retirar el proyecto, presentando otro proyecto en junio del mismo año que abarcaba únicamente las recomendaciones del Informe de la Fiscalía en el mercado del gas natural (Boletín N°15.135-08). Cabe destacar que, en la Cuenta Pública del año 2022, el Presidente anunció que se volvería a ingresar un proyecto de ley sobre el GLP. Lo mismo señaló el ex Ministro de Energía Claudio Huepe al menos en tres ocasiones (abril, junio y agosto) del año pasado. Sin embargo, eso aún no ha ocurrido. Así, han transcurrido cerca de 18 meses desde el Informe Final de la FNE y todavía no está en tramitación un proyecto de ley que recoja sus recomendaciones.

De todas formas, el Ministro Pardow señaló recientemente que el Ejecutivo ingresaría nuevamente un proyecto de ley sobre el mercado del GLP durante este año, buscando implementar las recomendaciones de la FNE sobre la desintegración vertical de la industria, e implementar un sistema de trazabilidad de cilindros (ver nota “La recomendación de la FNE sobre la intercambiabilidad de cilindros de gas”).

*El autor de la nota participó en el Estudio de Mercado realizado por la FNE en 2021.

Enlaces relacionados:

Guthmann, Rafael y Saavedra, Eduardo. “Entrada de ENAP en Gas Licuado de Petróleo: Consecuencias y Desafíos”. Observatorio Económico, 174 (2023), 4-7. https://doi.org/10.11565/oe.vi174.490